保障砂石五年需求！發(fā)改委、國鐵集團：加快“十四五”地方鐵路發(fā)展

“十三五”時期，鐵路發(fā)展成效顯著，5年預計完成投資將近4萬億元，預計2020底鐵路營業(yè)里程將超過14.5萬公里，其中高鐵3.8萬公里，鐵路網覆蓋約99%的20萬以上人口城市，高鐵網覆蓋約90%的50萬以上人口城市！

據中國砂石協(xié)會統(tǒng)計：每公里高鐵砂石骨料的用量為5.6-8.64萬噸，平均7萬噸。鐵路工程是砂石骨料使用大戶，“十四五”期間鐵路建設規(guī)劃對穩(wěn)定砂石骨料需求至關重要！

為落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》精神，制定好全國地方鐵路“十四五”規(guī)劃，全國地方鐵路“十四五”規(guī)劃發(fā)展研討會12月2日在京以視頻連線的方式召開。會議研討深入，信息量極大！

這次會議的目的，就是深入貫徹習近平總書記關于編制“十四五”規(guī)劃的指示，聚焦交通強國、鐵路先行，推動構建以國內大循環(huán)為主體，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，在總結“十三五”鐵路發(fā)展經驗的基礎上，研討“十四五”中國地方鐵路規(guī)劃編制工作，提出發(fā)展建議，以實現(xiàn)新時期中國鐵路的高質量發(fā)展。

關于地方鐵路

根據《鐵路法》，按照投資和管理主體的不同，我國鐵路分為國家鐵路、地方鐵路、合資鐵路、專用鐵路和鐵路專用線。地方鐵路全稱地方性質鐵路，是指主要由地方投資修建、以地方政府部門或企業(yè)公司為主要的施工建設、運營維護和經營管理單位的鐵路系統(tǒng)，主要擔負地方公共旅客、貨物短途運輸任務。本文所稱“地方鐵路”包括城際鐵路、市域（郊）鐵路、鐵路專用線等。

國家發(fā)改委基礎司副司長鄭劍在研討會上作《關于“十四五”鐵路發(fā)展有關思考》的報告。

鄭劍強調兩個問題

第一個問題，關于“十四五”鐵路規(guī)劃思路

去年以來，國家發(fā)改委就啟動了“十四五”鐵路規(guī)劃研究，特別是遵照習近平總書記和其他中央領導同志的重要批示精神，我們組織有關部門和單位認真總結鐵路發(fā)展成果，分析存在的主要問題，研究提出“十四五”及面向2035年鐵路發(fā)展總體思路、基本原則、重點任務、重大項目、政策保障等，以及科學有序推進鐵路規(guī)劃建設的意見。同時，我們與國家鐵路局、國鐵集團扎實推進規(guī)劃編制工作，多次開展專題調研，認真聽取地方、部門和專家意見建議，目前已形成了基本成果。

一、切實把握好時代特征和形勢要求

“十三五”時期，鐵路發(fā)展成效顯著，5年預計完成投資將近4萬億元，預計2020底鐵路營業(yè)里程將超過14.5萬公里，其中高鐵3.8萬公里，鐵路網覆蓋約99%的20萬以上人口城市，高鐵網覆蓋約90%的50萬以上人口城市，運輸服務水平和品質提升明顯，人民群眾獲得感、幸福感不斷增強，為支撐全面建成小康社會發(fā)揮了重要作用。

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家對鐵路“十四五”發(fā)展提出了新的要求。

一是更加深入貫徹新發(fā)展理念。要將新發(fā)展理念貫穿發(fā)展始終，注重鐵路科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，轉變主要依靠要素投入和規(guī)模擴張的粗放型發(fā)展方式，堅持綠色節(jié)約發(fā)展，推動鐵路與其他運輸方式及不同層次軌道交通間互通共享、協(xié)調發(fā)展。

二是更加突出高質量發(fā)展導向。堅定推進供給側結構性改革，鐵路要在強化戰(zhàn)略支撐、發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)化運輸結構、推動提質增效等方面下足功夫，加快網絡優(yōu)化、結構優(yōu)化、銜接優(yōu)化，實現(xiàn)鐵路發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革。

三是更加強化支撐引領作用。要以國家重大戰(zhàn)略決策為引領，圍繞做好“六穩(wěn)”工作，落實“六?！比蝿?，發(fā)揮鐵路在保障和改善民生、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、帶動裝備制造升級、增強軍事國防保障能力、建設交通強國等方面發(fā)揮支撐引領作用。

四是更加注重一體融合發(fā)展。多種軌道交通方式要一體規(guī)劃布局，強化與國土空間規(guī)劃一體融合，與城鎮(zhèn)、產業(yè)、人口分布的深度銜接，宜路則路、宜水則水、宜空則空，強化鐵路大能力骨干運輸優(yōu)勢，充分發(fā)揮綜合交通運輸整體效率和綜合效益。

五是更加強調強基礎增功能利長遠。補短板、強弱項，推進看得準、早晚要干、既惠當前又利長遠的項目加快實施。堅持問題導向和目標導向，加大國鐵企業(yè)改革力度，改善運輸服務水平，增強市場競爭能力，提升運輸盈收能力，有效化解債務風險。

二、堅持系統(tǒng)觀念謀劃“十四五”鐵路發(fā)展

“十四五”時期是現(xiàn)代化鐵路網建設的關鍵階段，必須堅持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化布局和建設，既要形成完善網絡，又要提升質量水平，保持持續(xù)健康發(fā)展態(tài)勢。

一是突出完善網絡布局和結構優(yōu)化。立足經濟社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略需要謀劃鐵路發(fā)展，統(tǒng)籌考慮經濟、社會、人口、產業(yè)、自然稟賦等方面因素，繼續(xù)優(yōu)化鐵路網絡布局，突出戰(zhàn)略重點和重點區(qū)域，合理確定路網規(guī)模和機構比例。同時，要堅持高速與普速并舉、客運與貨運兼顧、新建與改造結合，加大欠發(fā)達地區(qū)支持力度，優(yōu)先貫通干線通道，補強能力緊張路段，打通多式聯(lián)運“前后一公里”。

二是準確把握功能定位和建設標準。根據區(qū)際、城際、市郊運輸需求及鄰近路網布局，合理確定鐵路新建線路功能定位，堅持以客貨流量為基礎、運輸需求為導向、運營效益為根本，經濟效益與社會效益相統(tǒng)一，明確規(guī)劃建設時速350公里、250公里、200公里及以下鐵路需要滿足的客流密度、城市規(guī)模、路網功能等條件。中西部地區(qū)以及路網空白區(qū)域新建鐵路，一般采用客貨共線標準。除國家重大戰(zhàn)略需要外，項目實施需滿足財務平衡基本要求，合理引導社會預期，防止相互攀比、盲目建設以及片面追求高標準。

三是統(tǒng)籌銜接發(fā)展能力和要素保障。鐵路建設投資大，回收周期長，要堅持節(jié)約集約發(fā)展，統(tǒng)籌考慮建設運營成本、沿線地方政府及國鐵集團財力支撐等因素，科學論證項目建設必要性及建設時機，確保建設規(guī)模與發(fā)展能力、籌資能力相匹配。高鐵規(guī)劃建設應有客流支撐，有盈利預期，要避免重復建設和過度建設，建成后長期運營補貼是不可持續(xù)的。此外，今后鐵路新建項目還將面臨土地、線站位、環(huán)保等方面越來越緊的約束，需要引起高度重視。

四是更加深化改革創(chuàng)新和安全質量。要持續(xù)深化鐵路體制機制改革，進一步理順政府、企業(yè)、市場的關系，深化項目建設和運營管理體制改革，推動路地平等協(xié)商、市場公平準入，調動各方積極性推進鐵路規(guī)劃建設。同時，牢固樹立安全發(fā)展理念，堅守安全底線，加強關鍵核心技術攻關和5G等新技術推廣應用，全面提升我國鐵路自主可控和信息化、智能化水平。

三、扎實推進“十四五”鐵路發(fā)展重點任務

國家發(fā)改委與國家鐵路局和國鐵集團通過系統(tǒng)梳理，“十四五”將重點做好以下幾項工作。

一是強化戰(zhàn)略支撐能力。服務國家重大決策部署，實施川藏鐵路、西部陸海新通道鐵路等重大工程，推進沿邊沿江沿海等鐵路項目建設。加快推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路和市域郊鐵路建設，加快構建軌道上的城市群和都市群。加快進重要港口、物流園區(qū)和工礦企業(yè)的鐵路建設，暢通鐵路貨運“最后一公里”，促進大宗及中長途物資運輸“公轉鐵”。

二是夯實基礎網絡功能。加快貫通“八縱八橫”高鐵主通道，強化骨干通道，完善區(qū)域連接，強化提升高鐵貨運能力。完善普速鐵路基礎網絡，有序推進繁忙路段既有線改造，挖掘和釋放高鐵建成后既有普速鐵路釋放的貨運能力，消除中歐班列運輸瓶頸，推動大型集結中心建設，強化集裝箱、重載線路運輸和沿江等重點區(qū)域貨運能力，發(fā)展以鐵路為骨干的多式聯(lián)運，擴大貨運市場鐵路運輸比例。打造現(xiàn)代綜合交通樞紐，優(yōu)化樞紐布局，強化點線能力匹配和綜合銜接。

三是打造全產業(yè)鏈優(yōu)勢。高鐵是大國重器，要防范卡脖子風險，集中開展基礎芯片、信息系統(tǒng)、關鍵部件和材料等攻關，積極穩(wěn)妥推進鐵路關鍵信息基礎設施安全可控應用示范，加快形成先進適用、系統(tǒng)完備、自主可控的技術體系，持續(xù)提升以“復興號”動車組為代表的技術和品牌優(yōu)勢。加快推動大數據、物聯(lián)網、人工智能、區(qū)塊鏈、北斗導航等新技術與鐵路深度融合，培育發(fā)展鐵路新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新動能。

四是建設人民滿意鐵路。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進多種軌道交通方式多網融合、安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容，提供多樣化、多層次、多功能的出行選擇，切實提升換乘效率和服務品質。推動高鐵按照設計標準達速運行，充分利用既有資源開行城際、市域（郊）列車。發(fā)展先進貨運服務，構建業(yè)務受理、跟蹤查詢、結算辦理等“一站式”服務平臺。推動鐵路專業(yè)運輸公司向現(xiàn)代物流企業(yè)轉型，促進大宗及中長途物資運輸“公轉鐵”。推動既有設計時速200公里客貨共線鐵路逐步開行貨物列車。

五是增強風險防控能力。一方面，壓實企業(yè)主體責任，強化政府監(jiān)管體系和能力建設，健全安全應急救援體系，加強救援基地和專業(yè)救援隊伍建設。另一方面，有序化解鐵路債務，不斷改善經營管理，提升運輸收入，有效控制成本，建立健全鐵路債務風險監(jiān)測預警機制，嚴格控制新增債務。同時按照市場化、法治化原則，推動具有較好盈利前景的企業(yè)實施鐵路債轉股，鼓勵實現(xiàn)債轉股企業(yè)上市融資。

六是提升現(xiàn)代治理能力。堅持市場化改革方向，研究深化鐵路改革的綜合措施，積極推動企業(yè)股份制改革，加快推進《鐵路法》等法律法規(guī)制修訂，擴大引入市場競爭的領域和范圍。加快形成規(guī)劃指導、分類建設、平等準入、形式多樣的投融資新格局，確立合資鐵路運輸市場主體地位，確保投資者參與項目決策、建設和運營管理的合法權益。完善行業(yè)調度規(guī)則和清算平臺，促進鐵路運輸業(yè)務市場主體多元化和適度競爭。

第二個問題，關于“十四五”地方鐵路發(fā)展考慮

我國城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線等地方鐵路發(fā)展相對滯后，隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略推進、運輸結構優(yōu)化調整和投資建設規(guī)模擴大，可以預見，“十四五”時期，以城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線建設為主體，將掀起地方鐵路發(fā)展的高潮。

一、“十四五”地方鐵路發(fā)展大有可為

11月30日，國家發(fā)改委胡祖才副主任主持召開的專題會議，部署2020至2022年整體推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路和市域（郊）鐵路建設，這標志著國家層面支持三大區(qū)域全面啟動城際鐵路和市域（郊）鐵路加快建設。

近期，國務院辦公廳將印發(fā)國家發(fā)改委等相關部門單位制定的《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》，2019年9月，國家發(fā)改委會同有關部門單位已經印發(fā)《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》，這都為“十四五”城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線加快建設奠定了規(guī)劃政策基礎。

在這樣的背景下，"十四五”鐵路投資、建設、運營主體和發(fā)展模式路徑都會發(fā)生一些明顯變化。從投資看，隨著城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線加快建設，地方政府和企業(yè)投入明顯增多，鐵路建設投資由中央投入為主，逐步轉向中央和地方并重。從主體看，城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線主要由地方政府或企業(yè)組織建設和后期運營，國鐵集團不再是委托建設運營的唯一選擇，建設、運輸業(yè)務市場主體呈現(xiàn)出多元化趨勢。

二、科學有序積極穩(wěn)妥推進“十四五”地方鐵路發(fā)展

“十四五”地方鐵路發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)，要統(tǒng)籌好地方發(fā)展需求、前期工作深度、建設資金籌措、運營效益前景等因素，合理確定目標任務，扎實有序推進實施。

一是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)劃是頂層設計，鐵路專業(yè)性、網絡性強，要強化規(guī)劃指導和約束，遵循發(fā)展規(guī)律，結合城市功能區(qū)劃、區(qū)位優(yōu)勢、財力可能、人口資源環(huán)境條件等發(fā)展實際，因地制宜，貼近發(fā)展實際需求，合理布局網絡設施，精準功能定位與分工，合理確定線路走向、路網銜接和服務區(qū)間，建設中技術標準要避免“兩頭化”現(xiàn)象。

二是有序推進建設。在優(yōu)先利用既有資源的基礎上，要抓住歷史機遇，加快推進項目前期工作，盡早穩(wěn)定項目建設方案，明確技術標準，做到成熟一項、開工一項。特別是京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點城市群要加快推進建設，形成“在建一批、開工一批、儲備一批、謀劃一批”發(fā)展格局。

三是加強一體銜接。城際鐵路、市域（郊）鐵路要與其他軌道交通網絡設施一體融合、互通共享，協(xié)調系統(tǒng)制式、技術標準、標識信息，強化高效銜接，推動運輸服務便捷化。專用線要與接軌站或線路順暢銜接，一體貫通運營，降低物流成本。

四是創(chuàng)新體制機制。全面開放市場準入，進一步推動政企分開、政資分開，鼓勵地方政府、鐵路企業(yè)、鐵路運輸企業(yè)、城市軌道交通建設運營企業(yè)等市場主體加強合作，推動規(guī)劃管理、投資建設、運營組織、綜合開發(fā)等方面改革創(chuàng)新，加快實施一批具有示范帶動作用的項目。

三、統(tǒng)籌把握地方鐵路發(fā)展的重點

地方政府和企業(yè)是城際鐵路、市域（郊）鐵路和鐵路專用線等地方鐵路建設運營的責任主體，國家層面將加強指導，為地方鐵路發(fā)展保駕護航。

一是加快建成城際鐵路網。以推進互聯(lián)通達為重點，優(yōu)化城際鐵路規(guī)劃布局，充分挖潛既有干線鐵路城際功能，鼓勵利用既有干線鐵路富余能力開行城際列車，有序推進新線建設，構建1—2小時城際交通圈，服務區(qū)域節(jié)點城市之間及節(jié)點城市與鄰近城市間的城際客流。城際鐵路線路走向和站點設置要突出對沿線重要經濟據點、人口較多城鎮(zhèn)的覆蓋，避免片面追求高速度，同時也不應采用地下敷設方式，在城區(qū)大量設站，導致運行效率降低，難以滿足城際快速出行需求。

二是加強市域（郊）鐵路建設。以優(yōu)化通勤供給為重點，突出市域（郊）鐵路對都市圈主要功能區(qū)的支撐引導，串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點，打造中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團間0.5—1小時通勤網。優(yōu)先利用既有鐵路資源，支持通過優(yōu)化運輸組織、補強或改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯(lián)絡線、增設車站等方式，公交化開行市域（郊）列車。支持重點都市圈規(guī)劃建設市域（郊）鐵路，加強與其他軌道交通方式多線多點換乘，具備條件的推動貫通運行。

三是積極推動鐵路專用線建設。2019年印發(fā)實施的《關于加快鐵路專用線建設的指導意見》，推出了127個重點支持的鐵路專用線項目，目前進展整體順利。近期，我們正在請地方梳理篩選明后兩年擬重點推進建設的專業(yè)線項目，條件成熟的將繼續(xù)納入清單管理，積極協(xié)調有關部門和國鐵集團加大要素保障力度，加快辦理前置要件，便利接軌手續(xù)，為項目建設提供支持。地方政府要主動謀劃推動，高度重視這些鐵路貨運“最后一公里”項目，為相關企業(yè)推進專用線建設提供優(yōu)質服務。

四是加大土地綜合開發(fā)力度。城際鐵路和市域（郊）鐵路站點及沿線土地綜合開發(fā)潛力巨大，且絕大部分開發(fā)權掌握在地方政府手里。各地要借鑒城市軌道交通開發(fā)模式，細化完善土地綜合開發(fā)實施方案，按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設的原則，對項目上蓋開發(fā)、既有鐵路用地綜合利用等其他開發(fā)方式進行研究，探索城鎮(zhèn)化地區(qū)鐵路綜合開發(fā)新模式，鼓勵“站前廣場”與綜合開發(fā)有機融合，建設“軌道+物業(yè)” “軌道+社區(qū)”，培育“軌道微中心”，打造“站城綜合體”。

五是統(tǒng)籌好項目建設和運營管理。鐵路建設運營必須堅守質量安全底線紅線，要牢固樹立風險意識，務必堅持質量第一，工期服從質量。地方要加強與國鐵集團的合作，充分發(fā)揮好國鐵集團在前期工作、建設運營、人才技術及跨區(qū)域協(xié)調等方面的專業(yè)優(yōu)勢，強化對業(yè)主單位和施工企業(yè)的指導。在國家鐵路局安全監(jiān)管指導下，嚴格落實工程質量、施工安全、運營安全等各項要求，把安全質量要求貫穿項目建設運營維護全生命周期。同時，鼓勵打破傳統(tǒng)運營模式，引入多元化運營主體，支持廣州、上海等有條件的地方，探索由地鐵企業(yè)運營城際鐵路和市域（郊）鐵路，推進“小編組、高密度、公交化”運營模式。

黃民談了五個問題

國鐵集團副總經理、中國地方鐵路協(xié)會會長黃民在研討會上做總結講話。

他說，國家發(fā)改委、國家鐵路局、國鐵集團相關領導以及各省發(fā)改委負責同志的報告、發(fā)言，對做好“十四五”中國地方鐵路規(guī)劃的編制工作很有益處，大家提出了很好的建議。黃民會長講了五個問題。

第一，關于推動鐵路網高質量發(fā)展。鐵路是國家的基礎設施，是國民經濟的大動脈，當然要高質量的發(fā)展，路網水平要進一步提高，鐵路在“十四五”期間，路網覆蓋水平要進一步提高。人口50萬以上的城市，路網覆蓋率要由現(xiàn)在的86%提高到100%，地方鐵路、市域鐵路的覆蓋率也要提高。

第二，提高干線鐵路水平，干線是綱，綱的能力要提高，網的效率要提高。能力要足夠大，壓縮列車的追蹤和間隔時間，綱的能力要大一點，主通道線路標準要盡量提高，要差異化發(fā)展規(guī)劃，一般通道不一定非得要300公里，要有差別，別搞一刀切。

第三，關于城市群、都市圈的軌道交通網絡化。要多層次發(fā)展，要大容量、多通道、大載客、通勤式，車站的設置不要和高鐵站一樣，乘客不候車，要多通道出入，四通八達。要四網融合，一體化，多網互聯(lián)互通。

第四，要完善物流網絡，便捷、低成本，暢通鐵路集裝箱的疏運優(yōu)勢，地方性支線鐵路要推進，專用線延伸路網。要大力加強多式聯(lián)運，降低全社會的物流成本。

第五，系統(tǒng)推動鐵路改革，以改革創(chuàng)新為基本動力，用好既有網絡。界定鐵路企業(yè)和政府的關系，政府不越位，企業(yè)要到位。厘清國鐵和其他鐵路企業(yè)的關系，推動地方鐵路科學地、高質量地發(fā)展。“十四五”期間，要建設軌道上的中國，國鐵、地鐵都大有作為！