[評論]新疆PPP項目“停工”——基建投資增速下降，今年水泥需求有可能下滑

  近期，各大自媒體不約而同地發(fā)布關(guān)于“新疆PPP項目全線停工”的文章，這到底是空穴來風(fēng)還是確有其事？PPP項目中占據(jù)較大比例的、交通運輸、市政工程等基建項目，對于上游建材行業(yè)，如水泥的需求至關(guān)重要。而過去新疆長期依靠基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動經(jīng)濟增長的方式?jīng)Q定了該區(qū)域的投資情況受到業(yè)內(nèi)眾多人士關(guān)注。

  縱觀外界紛紜的消息和解讀，筆者提出了以下幾個觀點：

  一、并非針對PPP項目發(fā)展，癥結(jié)在于防控政府負債，長遠發(fā)展仍是利好

  PPP項目清庫并非驟然而起，2017年11月10日，財政部發(fā)布了92號文，表明要“防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量”，要求“各省級財政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作”。2018年4月27日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》。此次對示范項目的處理分為三類，第一類“退庫項目”既退庫也退示范，第二類“退示范項目”只退示范不退庫，第三類“整改項目”則保留在示范項目清單中，根據(jù)整改情況決定是否繼續(xù)保留在示范項目清單。據(jù)統(tǒng)計有84個示范項目發(fā)生變動，其中30個同時移出項目庫和示范項目名單，在前三批697個示范項目中占比約4.3%；54個調(diào)出示范項目名單，占比約7.7%。此次通知中涉及到的新疆地區(qū)的項目有兩個，均為上述第一類，總投資金額為4.16億元。

  表1：新疆地區(qū)需規(guī)范處理PPP項目情況

  數(shù)據(jù)來源：財政部

  經(jīng)過兩年快速發(fā)展，新疆PPP項目落地數(shù)和投資額實現(xiàn)了大規(guī)模擴容。截至2017年9月末，財政部綜合信息管理平臺入庫項目共計1124個，累計投資額12012億元，項目落地率位居全國第二，覆蓋14個地州市和19個行業(yè)領(lǐng)域。此次清庫涉及到的新疆項目數(shù)量和總金額占比并不大。

  各種跡象表明，國家并沒有停止PPP的規(guī)劃，而只是為了將其納入規(guī)范管理。PPP作為一種先進的制度，引入社會資本推動公共領(lǐng)域的市場化，在關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目緩解政府財政的資金壓力，自2014年以來迅速發(fā)展，但相關(guān)法律制度尚不完善。實際發(fā)展過程中卻由于政府部門對PPP模式認識不清、準備不足，監(jiān)管不足等原因偏離了最初的目標，不僅未能緩解地方政府的財政壓力，甚至成為某些企業(yè)的低成本融資平臺。針對早期發(fā)展的種種問題，92號文才應(yīng)運而生，并最終在2018年3月31日執(zhí)行完畢清庫程序。

  根據(jù)PPP項目庫入庫標準程序，PPP項目可分為三種類型：1、儲備項目庫（包括：意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫）；2、執(zhí)行項目庫。指已列入推介項目庫，并完成正式PPP合同簽署或已經(jīng)成立項目公司，進入執(zhí)行階段的項目；3、示范項目庫。指經(jīng)財政廳或相關(guān)機構(gòu)從執(zhí)行項目庫中擇優(yōu)選擇并適時向社會公開推廣的項目。其中儲備項目庫及執(zhí)行項目庫中尚未正式開工建設(shè)的項目由于政府和社會資本方還沒有實質(zhì)性投入，或者還在準備階段，因此風(fēng)險較小且可控。清庫意圖對盲目上馬的眾多項目進行規(guī)范，這次整改的重點可能會是尚未開工建設(shè)的，對于已經(jīng)正常開工建設(shè)的項目，若直接叫停，使政府財政和民營資本蒙受損失的可能性并不大。

  相關(guān)法規(guī)的完善已經(jīng)提上日程。近日，中國政府網(wǎng)公布《國務(wù)院2018年立法工作計劃》，將PPP條例列入立法工作計劃。盡管短期內(nèi)政策的頻繁出臺會讓粗放成長的PPP剎住腳步，經(jīng)歷陣痛，但長遠來看，法制的完善會讓PPP市場發(fā)展更健康、更有效率、更可持續(xù)。PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作也在有序推進，金融機制的完善能夠補充PPP的融資渠道。

  二、投資拉動非長久之策，徹底改變經(jīng)濟發(fā)展模式的信號更值得引起重視

  盡管PPP清庫對新疆PPP發(fā)展并無重大影響，但引發(fā)熱議的原因恐怕沒有那么單純。3月26日，新疆召開全區(qū)干部大會，新疆自治區(qū)黨委書記陳全國在大會上部署了一系列防范化解重大風(fēng)險的措施，大會上稱，要“堅決破除唯GDP論”，徹底扭轉(zhuǎn)“錯誤落后的發(fā)展觀念”，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。這是自2017年年底的中央經(jīng)濟工作會議、2018年3月的全國兩會提出“高質(zhì)量發(fā)展”的目標后，首次有地方官員將過去的發(fā)展方式定義為“錯誤落后的發(fā)展觀念”。據(jù)網(wǎng)媒刊載，新疆發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布3月28日，新疆發(fā)改委召開自治區(qū)發(fā)展改革委防范政府債務(wù)風(fēng)險專題會議。會議提出，全面清理2017年、2018年兩年國家及自治區(qū)下達的補助資金項目。對已開工建設(shè)且形成政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)的項目，必須在規(guī)定期限內(nèi)償還化解政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)，否則必須立即停止項目建設(shè)。對于目前已開展前期工作的建設(shè)項目，凡是資金來源落實不了的，一律不得上報，一律不予受理。對于列入“十三五”規(guī)劃尚未實施的項目，重新審視，對地方配套資金無法落實的項目要堅決予以調(diào)減。3月27日新疆準東經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局發(fā)出《關(guān)于暫停開發(fā)區(qū)2016年-2017年政府類項目的通知》文章，該通知決定對2016年、2017年政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項目一律停止施工，并啟動排查梳理工作，對所有在建項目逐一排查建檔。資金反應(yīng)更加直接，1月份21世紀經(jīng)濟報道，某銀行目前已全面暫停包括資本金融資和項目貸款在內(nèi)的所有PPP融資業(yè)務(wù)，進行全面的風(fēng)險排查，暫停期或延續(xù)至今年3月。四大行中中行對PPP態(tài)度明顯收緊，建設(shè)銀行和工商銀行對PPP項目并未叫停，但態(tài)度轉(zhuǎn)為謹慎。

  盡管目前還未有官方的文件和消息發(fā)布，但可以想見，在資金緊張、從源頭杜絕新增政府債務(wù)的要求之下，未來不合規(guī)的、不適合發(fā)展PPP模式的、會增加政府隱性負債的等風(fēng)險較大的項目都將會受到遏制，PPP整體發(fā)展速度放緩。遙想去年年初，新疆自治區(qū)政府副秘書長、自治區(qū)統(tǒng)計局黨組書記、局長許斌在2016年新疆國民經(jīng)濟運行情況新聞發(fā)布會表示，自治區(qū)黨委、人民政府確定2017年全區(qū)固定資產(chǎn)投資1.5萬億元，增長幅度達50%以上，當下引爆媒體眼球。一年過去，2017年固定資產(chǎn)投資實際完成額僅達1.18億元，增長率為20.0%，與預(yù)期相去甚遠。依靠投資拉動的經(jīng)濟發(fā)展方式必然不是長久之策，加上新疆地區(qū)本身水泥產(chǎn)能長年過剩，未來新疆區(qū)域的水泥需求增長可能會進一步放緩，這值得引起企業(yè)家、行業(yè)專家、投資人等的重視，及時跟蹤市場，調(diào)整策略，做好前瞻性布局。

  三、2018年：從基建角度看新疆水泥行業(yè)

  2017年新疆固定資產(chǎn)投資固定資產(chǎn)投資額為11,795.64億元，比上年增長20.0%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資5,313.90億元，增長42.4%。2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資各項明細數(shù)據(jù)尚未公布，根據(jù)2016年度來看，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資占比最大，根據(jù)以往的水平和媒體相關(guān)報道推測交通運輸業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理行業(yè)投資總額可能在4100億元左右。2018年初新疆提出的基礎(chǔ)設(shè)施投資目標為4500億元，該計劃與2017年實際投資額比較接近，即便全部完成，增速距離2017年的42.4%也有大幅的回落。

  圖1： 2016年新疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資占比情況

  數(shù)據(jù)來源：新疆統(tǒng)計局，中國水泥網(wǎng)，中國水泥研究院

  另一方面，新疆地區(qū)每萬元投資水泥產(chǎn)量逐年下滑，2017年受到投資高速增長的拉動，水泥產(chǎn)量有所回升，但水泥產(chǎn)量的增速不及投資的增速。因此盡管投資仍在增長，水泥產(chǎn)量在2013年達到峰值后就再也未能回到當時的水平。2018年投資增速下滑已是大概率事件，此次政府項目停工實際執(zhí)行力度如何，重點基建項目能否免受影響，還需跟蹤觀察。樂觀的情況下，水泥需求或能與去年保持穩(wěn)定，若受到政府停工的不利影響，今年全年的水泥需求將會雪上加霜，有下滑的可能性。

  圖2： 新疆地區(qū)固定資產(chǎn)投資與水泥產(chǎn)量情況

  數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，中國水泥網(wǎng)，中國水泥研究院