國有企業(yè)混合所有制改革的突破口

  1999年黨的十五屆四中全會提出國有經(jīng)濟必須“有進(jìn)有退，有所為、有所不為”，開始了以國有企業(yè)股權(quán)多元化為目標(biāo)的混合所有制改革探索。2014年黨的十八屆三中全會明確提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》。2016底中央經(jīng)濟工作會議又明確提出，混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破口，再次突出了推動混合所有制改革的重大意義，為深化國有企業(yè)改革指明了方向。

  發(fā)展混合所有制

  促進(jìn)國企改革的必要性

  （一）促進(jìn)國有企業(yè)進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

  長期以來國有企業(yè)存在的主要問題就是公司治理結(jié)構(gòu)不完善、制衡機制缺乏、內(nèi)部行政化色彩濃厚、政企不分、政資不分等，導(dǎo)致國有企業(yè)改革不斷在實現(xiàn)“政企分開、政資分開”和防止“內(nèi)部人控制”之間矛盾中搖擺，股權(quán)多元化改革的主要目的就是希望通過完善現(xiàn)代企業(yè)制度，在國有企業(yè)內(nèi)部建立起制衡機制，從根本上解決這一矛盾。

  發(fā)展混合所有制的實質(zhì)就是深化產(chǎn)權(quán)制度改革，推動國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)更加清晰、委托代理制度更加有效，推動國企改革取得新突破。

  （二）破解當(dāng)前國有資本相對固化的局面，需要推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展

  從1999年開始推動混合所有制經(jīng)濟以來，中小國有企業(yè)退出了一般競爭性領(lǐng)域，大型國有企業(yè)股權(quán)多元化改革也取得了很大進(jìn)展。截至2013年底，全國90%的國有及國有控股企業(yè)完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面達(dá)到89%，中央企業(yè)資產(chǎn)總額的56%、凈資產(chǎn)的70%、營業(yè)收入的62%已在上市公司。然而，國有股比重偏高、“一股獨大”導(dǎo)致的國有資本相對固化的問題一直沒有得到很好的解決。國有企業(yè)中國有股權(quán)比重自2007年以來一直保持在80%左右，國有股權(quán)比重高達(dá)80%-90%的二級上市公司非常普遍。

  國有資本相對固化一方面導(dǎo)致國有資本利用效率低下，影響力和帶動力不足，另一方面又使國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)難以出現(xiàn)根本的改觀。為此，亟需深化混合所有制改革，盤活閑置國有資本，發(fā)揮國有資本杠桿作用，放大國有經(jīng)濟功能，優(yōu)化國有資本布局，提高國有資本回報率，提高國有企業(yè)整體效益。

  （三）引導(dǎo)民營資本注入實體經(jīng)濟

  改革開放以來，民營經(jīng)濟得到了前所未有的繁榮和發(fā)展，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，目前國有經(jīng)濟在資產(chǎn)總量上只占全社會資產(chǎn)總額不到三分之一，非公有制經(jīng)濟投資已占到全社會固定資產(chǎn)投資比重的50%以上。但是，由于民營經(jīng)濟經(jīng)營靈活性和短期逐利性較強，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟下行階段，民營經(jīng)濟資金缺乏良好的投資渠道，大量涌入股市、房地產(chǎn)等行業(yè)，人為地推高房地產(chǎn)、股市泡沫，并積聚自身的經(jīng)營風(fēng)險。而中國作為一個最大的發(fā)展中國家，實體經(jīng)濟發(fā)展亟需的資金卻很難得到保障，國有企業(yè)改革重組需要的資金也難以落實。國有經(jīng)濟多數(shù)分布于涉及國計民生、培養(yǎng)國家未來世界競爭力的重要產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，民營經(jīng)濟參與國有企業(yè)改制重組，實現(xiàn)共同發(fā)展，不僅有利于國有經(jīng)濟發(fā)展，更有利于引導(dǎo)民營資本合理布局，規(guī)范發(fā)展，保值增值。

  （四）促進(jìn)民營企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善

  雖然國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)難以讓人滿意，但民營企業(yè)法人治理問題更為突出。與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)不僅同樣存在委托——代理關(guān)系中職業(yè)經(jīng)理人信任缺失的問題，從而大量地存在家族制經(jīng)營、個人主義管理思維強烈、戰(zhàn)略布局缺失、人力資源管理不系統(tǒng)、缺乏創(chuàng)新等一系列問題，制約著民營企業(yè)的真正發(fā)展壯大。而國有企業(yè)具有的制度健全、組織嚴(yán)密、目標(biāo)明確等優(yōu)勢，卻是民營企業(yè)難以比擬的。由于存在組織上的內(nèi)部制約，從平均意義上看，國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度普遍比民營企業(yè)更加健全。

  進(jìn)一步深化混合所有制改革，深度融合國有資本和民營資本，可以讓民營企業(yè)同時參與到規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)中去，在共同治理的進(jìn)程中各自規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟效益和管理模式上實現(xiàn)互利共贏的局面，培養(yǎng)更多具有國際競爭力的中國企業(yè)。

  發(fā)展混合所有制的困難和障礙

  發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推進(jìn)國資國企改革是中央早已確定的方針，但推進(jìn)過程中，各地方和企業(yè)進(jìn)度不一，發(fā)展很不均衡，主要是存在一些“難啃的硬骨頭”，需要深入研究和解決。

  （一）擔(dān)心承擔(dān)國有資產(chǎn)流失責(zé)任

  汲取上世紀(jì)90年代“為混而混”、泛“MBO”、大規(guī)模“民進(jìn)國退”造成大量國有資產(chǎn)流失的慘痛教訓(xùn)，國資國企改革的一條重要底線就是防止國有資產(chǎn)流失，無論企業(yè)還是政府部門都必須嚴(yán)格遵守。

  目前，多數(shù)小型、一般競爭性領(lǐng)域及不具備競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)基本已經(jīng)退出市場，剩下的國有企業(yè)基本上都處于戰(zhàn)略競爭領(lǐng)域和公益、保障性領(lǐng)域。國有企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，“改到深處是產(chǎn)權(quán)”。大型國有企業(yè)在發(fā)展混合所有制過程中如何確保國有權(quán)益不損失，相關(guān)規(guī)定難以細(xì)化，又缺乏容錯機制，在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的過程中，各方面都不同程度存在承擔(dān)國有資產(chǎn)流失的責(zé)任顧慮。此外，當(dāng)前的一些產(chǎn)權(quán)交易政策，在相關(guān)的防止國有資產(chǎn)流失的法律法規(guī)規(guī)定下，使得一些國有產(chǎn)權(quán)交易效率低下，一定程度上給推進(jìn)混合所有制改革帶來了阻力。

  （二）重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力保障問題

  在涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要的資源等領(lǐng)域，國有企業(yè)、特別是中央企業(yè)必須起主導(dǎo)作用，這是由中國社會主義經(jīng)濟性質(zhì)、以及中國目前處于趕超世界經(jīng)濟強國階段特征所決定的。重要的資源，由于其稀缺和非再生性，更需要從為子孫后代福利的長遠(yuǎn)眼光，進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)，不能再重蹈上世紀(jì)90年代為眼前利益任意賤賣，導(dǎo)致資源損毀性開采的局面。在“市場失靈”的諸多民生領(lǐng)域，國有企業(yè)必須承擔(dān)起基礎(chǔ)的保障責(zé)任。著眼全局，為提高國民經(jīng)濟的整體效益，在推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟過程中，國家經(jīng)濟命脈產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略競爭性產(chǎn)業(yè)如果失去了控制力，必然導(dǎo)致中國經(jīng)濟整體競爭力永遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家，在世界經(jīng)濟分工中永遠(yuǎn)落后的局面。因此，處于這些行業(yè)里很多大型、特大國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟面臨著要么接受被控股、要么難以混合的兩難問題。

  （三）國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)和社會包袱沒有徹底解決

  國有企業(yè)普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題，嚴(yán)重制約著混合所有制經(jīng)濟的深入推進(jìn)。國有企業(yè)的歷史負(fù)擔(dān)和社會包袱使得國有企業(yè)“不敢改”，民營企業(yè)等投資主體“不敢進(jìn)”。特別是，由于歷史原因，一些城市是伴隨著特定國有企業(yè)發(fā)展興盛，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極其單一，地方財力極其有限，企業(yè)的歷史負(fù)擔(dān)和社會包袱更難以解決，企業(yè)改制重組困難重重，職工難以安置。此外，由于中國社會保障體系不健全、不平衡、效率較低，短期難以改善，職工權(quán)益欠債太多，進(jìn)一步延阻了混合所有制的推進(jìn)。

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  （四）國有資本與民營資本非對稱性使民營資本缺乏動力

  經(jīng)過多年改革，國有經(jīng)濟從一般競爭領(lǐng)域及不具備競爭優(yōu)勢的行業(yè)逐步退出，向重要的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。中央企業(yè)從2003年的196戶下降到目前的102戶，資產(chǎn)總額從6.9萬億元到目前近50萬億元。而其他性質(zhì)的企業(yè)，雖然數(shù)量非常龐大，但資產(chǎn)極其分散。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2015年底，規(guī)模以上國有及國有控股工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總計455211.40億元，占比45.53%，規(guī)模以上民營工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總計224598.4億元，占比22.47%。2015年世界《財富》雜志公布的世界500強企業(yè)94家上榜的中國大陸地區(qū)企業(yè)中名單，國有企業(yè)占88家，其中，中央企業(yè)47家。國內(nèi)比較，中國企業(yè)500強的59.5萬億元營業(yè)收入中，國有企業(yè)的營業(yè)收入為46.6萬億元，占78.3%。營業(yè)收入超過1000億元的企業(yè)共144家，其中國有企業(yè)共118家，民營企業(yè)僅26家。數(shù)據(jù)說明，中國民營企業(yè)以中小企業(yè)居多，在國際國內(nèi)有影響力的大型企業(yè)很少。因此，單一的民營企業(yè)在體量龐大的國有企業(yè)面前就顯得十分渺小，即使參與大型國有企業(yè)的混合所有制改革，也難獲得足夠的資本發(fā)言權(quán)，惟恐“一股獨大”對自己的吞噬。

  （五）國有資本多元化目標(biāo)與民營資本單一目標(biāo)的矛盾

  一直以來，國有企業(yè)和民營企業(yè)由于利益訴求不完全相同而難以融合。民營企業(yè)主要追求利益最大化，國有企業(yè)關(guān)注長期回報，還要符合國家意志、承擔(dān)社會責(zé)任。國有資本與民營資本結(jié)合，在事關(guān)企業(yè)發(fā)展等重大問題上，決策依據(jù)、決策程序等方面有很大不同。在混合所有制企業(yè)中，無論國有資本占控股地位或非控股地位，作為國家和全民長遠(yuǎn)利益的代表，都肩負(fù)著國有資本保值增值、維護(hù)社會穩(wěn)定等重要職責(zé)。國有資本目標(biāo)多元化與民營資本的單一最短實現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)出現(xiàn)沖突的情況下，必然導(dǎo)致混合后的企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)、管理理念，以及企業(yè)文化等諸多方面的沖突。

  實現(xiàn)混合所有制的突破口

  （一）以“管資本為主”，大力推動大型國有企業(yè)股權(quán)多元化

  黨的十八屆三中全會提出了要“以管資本為主”深化國資國企改革?！肮苜Y本”意味著國有資本管理要更多地從過去注重企業(yè)的日常經(jīng)營向注重資本安全性、功能性、流動性、盈利性和持續(xù)增值性方向轉(zhuǎn)變。對于大型、特大型國有企業(yè)，特別是中央企業(yè)而言，解決資本相對固化的問題，首先要解決好資本的流動性問題。目前，中國聯(lián)通、中國建材、中國醫(yī)藥等企業(yè)已由國資委、國家發(fā)改委批準(zhǔn)成為第一批發(fā)展混合所有制試點工作的企業(yè)，以期在國有資產(chǎn)定價機制、產(chǎn)權(quán)流動機制等方面實現(xiàn)新的突破，從而在實現(xiàn)國有資產(chǎn)的證券化方面探索出新的、既保障國有權(quán)益不被侵蝕，也符合市場規(guī)律的新途徑。

  （二）加快產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分發(fā)揮市場機制作用

  國有資本必須在中國重要的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域起決定作用，是中國社會主義市場經(jīng)濟必須堅持的原則。但是，“重要的行業(yè)”和“關(guān)鍵領(lǐng)域”是具有很強歷史特征的動態(tài)概念，一些產(chǎn)業(yè)在過去是重要行業(yè)，到現(xiàn)在很可能就不再重要。如建國初很乃至較長一段時期內(nèi)作為支柱產(chǎn)業(yè)的紡織、輕工行業(yè)，隨著中國基本解決了溫飽問題就已經(jīng)對國民經(jīng)濟大局不再產(chǎn)生根本性的影響，重要性大大降低。中國的高新產(chǎn)業(yè)，具有帶動、引領(lǐng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前端產(chǎn)業(yè)等作用，由于投資風(fēng)險巨大，需要國有層面大規(guī)模投入，已經(jīng)發(fā)展成為當(dāng)前的重要行業(yè)和領(lǐng)域，但隨著今后技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的逐漸成熟，將來很可能成為完全競爭的產(chǎn)業(yè)，不再是重要行業(yè)。一些稀缺的不可再生的自然資源，必須在國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌綜合節(jié)約開發(fā)。而電網(wǎng)、電信基礎(chǔ)網(wǎng)、鐵路等屬于對國民經(jīng)濟發(fā)展起保障作用的產(chǎn)業(yè)，具有一定的自然壟斷性，但隨著供求關(guān)系的變化，新的替代能源發(fā)展，也可能進(jìn)入鼓勵其他資本進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)。

  黨的十八屆三中全會明確提出要使“市場在資源配置中起決定性作用”，必須進(jìn)一步厘清市場與政府的邊界，破除一切行政壟斷和盡可能放開自然壟斷，打破地域分割和行業(yè)壟斷，著力清除市場壁壘。因此，對這些其他資本不愿意進(jìn)入和限制進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域要認(rèn)真研究市場開放度和相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入的問題，以“負(fù)面清單”管理鼓勵其他經(jīng)濟類型進(jìn)入這些領(lǐng)域。

  （三）健全社保體系，加快歷史問題解決

  健全統(tǒng)一的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟的重要內(nèi)容，與國有企業(yè)改革關(guān)系甚密，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個重要保證。社保體系不健全、發(fā)展不平衡是國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)和社會包袱長期難以解決的重要原因之一。2016年通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》提出，要改革完善社會保障制度，堅持全民覆蓋、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、運行高效，穩(wěn)步提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度。為此，一方面需要國有企業(yè)加大改革重組的力度，以改革發(fā)展解決歷史遺留問題，另一方面，需要各級政府進(jìn)一步加強社保體系建設(shè)，為國有企業(yè)改革解決后顧之憂。

  （四）用好增量資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)

  2016年9月，李克強總理在深化國有企業(yè)改革和發(fā)展座談會上指出，國有企業(yè)要做好增量、盤活存量、主動減量，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)兼并重組。由于當(dāng)前單一的民營資本與國有資本體量差距懸殊，單一民營資本缺乏動力參與國有企業(yè)的改革發(fā)展。很多中央企業(yè)通過并購重組，通過新項目投資吸引民營企業(yè)資本實現(xiàn)互利共贏，盤活了原有資產(chǎn)。此外，一些地方政府加強對民營資本的引導(dǎo)，通過發(fā)起基金等多種形式，把單一的體量較小的民營資本匯集起來，參與國有企業(yè)改制重組，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面進(jìn)行了成功的探索，取得了良好的效果。

  （五）規(guī)范市場準(zhǔn)入秩序，分類監(jiān)管國企

  發(fā)展混合所有制必須拉平各類經(jīng)濟的市場待遇。國有企業(yè)在諸如環(huán)保、安全、勞動防護(hù)、社保等諸多方面投入普遍優(yōu)于其他類型的企業(yè)，在主動履行社會責(zé)任方面，國有企業(yè)也明顯優(yōu)于民營企業(yè)。在當(dāng)前大力推動“供給側(cè)改革”、“去產(chǎn)能”過程中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的當(dāng)務(wù)之急，是明確相關(guān)行業(yè)、特別是在完全競爭性、產(chǎn)能明顯過剩領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)、能耗、環(huán)保、安全等方面的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場秩序，要避免高污染、高能耗、低技術(shù)、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、低成本、低安全生產(chǎn)及勞動保護(hù)水平的落后產(chǎn)能逆向淘汰先進(jìn)產(chǎn)能、出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，從而使混合所有制推動相關(guān)行業(yè)向符合國家產(chǎn)業(yè)政策方向、符合集約發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)方向發(fā)展，提高中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展水平。

  此外，國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)多數(shù)具有多主業(yè)經(jīng)營特點，業(yè)務(wù)中既有完全競爭業(yè)務(wù)，也有保障性、公益性任務(wù)。發(fā)展混合所有制需要加快國有企業(yè)的業(yè)務(wù)分類，并就其業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類監(jiān)管，并就不同業(yè)務(wù)類型宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的多種路徑。

  黨的十八大再次重申了“兩個毫不動搖”：要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要有利于國有經(jīng)濟提高活力、影響力、控制力和抗風(fēng)險能力，也要有利于促進(jìn)非公經(jīng)濟的發(fā)展。國有企業(yè)和民營企業(yè)均可以以此為契機，共同造就有效的治理結(jié)構(gòu)、高效的運行機制，形成中國的職業(yè)經(jīng)理人制度、構(gòu)建新型勞動關(guān)系，互利共贏，共同發(fā)展。