上海出臺(tái)PPP實(shí)施意見(jiàn)：將建立合理的投資回報(bào)機(jī)制

  如何鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，設(shè)置合理的投資回報(bào)，如何厘清政府和市場(chǎng)的邊界，以及如何加強(qiáng)項(xiàng)目全程監(jiān)管等，都是推廣PPP模式的關(guān)鍵問(wèn)題。

  記者從上海市政府官方網(wǎng)站獲悉，上海市政府近日發(fā)布《本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)市推廣PPP模式在操作流程、合作模式以及監(jiān)督管理等方面加以規(guī)范。

  政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership,簡(jiǎn)稱“PPP”）模式被認(rèn)為是近年來(lái)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，業(yè)界普遍認(rèn)為其有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力和效率。

  但此前各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)并不十分順利，一定程度上存在政府“剃頭挑子一頭熱”的情況，如何鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，設(shè)置合理的投資回報(bào)，如何厘清政府和市場(chǎng)的邊界，以及如何加強(qiáng)項(xiàng)目全程監(jiān)管等，都是推廣PPP模式的關(guān)鍵問(wèn)題。

  防止不合理讓利或利益輸送

  此次上海出臺(tái)的《意見(jiàn)》提出了總體考量：政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

  意見(jiàn)具體提到了“轉(zhuǎn)變職能、平等合作”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享”、“依法合規(guī)、公開(kāi)透明”等6條基本原則。其中明確：

  “政府負(fù)責(zé)政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者?！?

  “原則上項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)?！?

  “在滿足公益性功能或服務(wù)的前提下，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政合理補(bǔ)貼等方式，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。”

  “加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。”

  能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)

  PPP模式實(shí)施范圍有哪些？意見(jiàn)明確，主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家和本市相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

  從操作模式看，意見(jiàn)指出了三類不同的模式，簡(jiǎn)單說(shuō)，有收費(fèi)基礎(chǔ)的、具有自然壟斷性的行業(yè)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的、自愿新建的公共設(shè)施服務(wù)，可實(shí)行政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等模式。一些已有設(shè)施或服務(wù)，可采用委托運(yùn)營(yíng)、管理合同等模式推進(jìn)。

  對(duì)于合作伙伴的選擇，意見(jiàn)提出，通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，并且“在合同中，應(yīng)明確約定雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報(bào)及政府托底等?！?

  對(duì)于外界普遍關(guān)系的回報(bào)和價(jià)格機(jī)制，意見(jiàn)明確，社會(huì)資本通過(guò)使用者付費(fèi)和必要的政府補(bǔ)貼等獲得合理投資回報(bào)?；貓?bào)機(jī)制遵循收益合理共享、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，切實(shí)考慮社會(huì)資本的合理收益的原則。按照“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源，社會(huì)可承受”的原則，加強(qiáng)投資和服務(wù)成本監(jiān)審，加快理順公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制，進(jìn)一步明確各領(lǐng)域定價(jià)成本的構(gòu)成項(xiàng)目、核定方法和標(biāo)準(zhǔn)等，完善定價(jià)、調(diào)價(jià)監(jiān)審及定期監(jiān)審制度與程序，及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

  架構(gòu)全生命周期管理

  官方政策解讀認(rèn)為，與兄弟省市已經(jīng)出臺(tái)的PPP實(shí)施意見(jiàn)相比，上海《實(shí)施意見(jiàn)》著力解決PPP推進(jìn)中的關(guān)鍵問(wèn)題，呈現(xiàn)以下三大特點(diǎn)：

  一是明確了操作流程。由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權(quán)的單位等提出PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，主要包括合作伙伴選擇方式、項(xiàng)目投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)等內(nèi)容。由發(fā)展改革、財(cái)政部門(mén)牽頭，會(huì)同規(guī)土、環(huán)保、建設(shè)管理等有關(guān)部門(mén)，按照各自職責(zé)對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合初步審核，重點(diǎn)是行業(yè)準(zhǔn)入、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及相關(guān)配套條件等，初步審核通過(guò)后報(bào)同級(jí)政府審議。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)同級(jí)政府審議通過(guò)后，由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權(quán)的單位組織實(shí)施。

  二是架構(gòu)了全生命周期管理?！兑庖?jiàn)》秉承共贏理念，堅(jiān)持契約精神，從項(xiàng)目遴選、伙伴選擇、履約責(zé)任、監(jiān)管體系、退出機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)本市PPP項(xiàng)目提出全生命周期管理要求，力求防范以前PPP項(xiàng)目“重前期引入，輕后續(xù)管理”的問(wèn)題，有利于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

  三是采用了分級(jí)管理模式。根據(jù)本市“兩級(jí)政府、分級(jí)管理”的特點(diǎn)，《實(shí)施意見(jiàn)》提出PPP項(xiàng)目采用分級(jí)管理的模式，即市政府負(fù)責(zé)市屬項(xiàng)目的管理、區(qū)縣政府負(fù)責(zé)區(qū)縣內(nèi)項(xiàng)目的管理。區(qū)縣政府也可以自行制訂本區(qū)縣PPP項(xiàng)目管理辦法。市行業(yè)主管部門(mén)按照各自職能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)管，并做好對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)工作。