土十條：拒絕“燒錢(qián)”修復(fù)污染土地

  2016年5月31日，國(guó)務(wù)院《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》一發(fā)布，立即引發(fā)輿論熱議。

  此前一年多的時(shí)間內(nèi)，各大媒體圍繞“土十條”有過(guò)很多猜想或“揭秘”，不少業(yè)內(nèi)人士更是憑各種“內(nèi)部信息”和經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測(cè)“土十條”將拉動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)有多大。有人預(yù)測(cè)數(shù)萬(wàn)億，有人預(yù)測(cè)至少是十萬(wàn)億甚至幾十萬(wàn)億。

  然而，姍姍來(lái)遲的“土十條”卻讓業(yè)界期盼的熱情“降溫”不少。參與起草“土十條”的專(zhuān)家表示，土十條草案前后修訂50多次，最重要的是防治理念轉(zhuǎn)變。從一刀切的指標(biāo)控制到綜合風(fēng)險(xiǎn)防控，國(guó)家并不準(zhǔn)備搞全面的污染土地“大修復(fù)”。

  備受矚目的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”）于上月底公布。一年多來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)內(nèi)預(yù)測(cè)“土十條”將帶來(lái)數(shù)萬(wàn)億元的治污投入落空。

  “這可能跟前期的引導(dǎo)有關(guān)。”參與起草“土十條”的中國(guó)環(huán)科院研究員谷慶寶說(shuō)，2014年4月，第一次全國(guó)土壤污染調(diào)查發(fā)布，“全國(guó)土壤污染點(diǎn)位超標(biāo)率”達(dá)16.1%。社會(huì)上就有人說(shuō)，土壤污染率這么高，國(guó)家要投入多少萬(wàn)億來(lái)治理。

  谷慶寶認(rèn)為，治污的目的是不讓其對(duì)人造成危害，并非一定要把污染物從土里取出來(lái)。

  “經(jīng)我們測(cè)算，根據(jù)‘土十條’的要求，國(guó)家將投入的資金在4500億左右?！惫葢c寶說(shuō)，其中包括監(jiān)測(cè)、評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控和治理試點(diǎn)的投入?！拔覀儾荒苤竿诙唐趦?nèi)就把全國(guó)的土壤修復(fù)干凈，產(chǎn)業(yè)界對(duì)于這個(gè)太著急了，有點(diǎn)急功近利。”

  多名環(huán)保專(zhuān)家表示，“土十條”背后也揭示中國(guó)治污理念的轉(zhuǎn)變，土壤治污是一個(gè)大治理的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，不會(huì)簡(jiǎn)單依賴(lài)投入巨資搞“大修復(fù)”。

  “土十條”出臺(tái)前修改50多次

  多名專(zhuān)家介紹，土壤污染防治并不等同于土壤修復(fù)，修復(fù)是要把土壤里面的污染物“拿出來(lái)”，使得土壤的質(zhì)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。

  “很燒錢(qián)，效果也未必有多好。關(guān)鍵是，很多情況下根本就沒(méi)有必要?！痹趶V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員陳能場(chǎng)看來(lái)，從污染土地尤其是受污染的耕地里“拿出”污染物，是最末端、最迫不得已的一種治理方式。

  “土壤本身就富集各種重金屬、有機(jī)物，有些地方的地質(zhì)條件本身使得土壤中天然含有‘超標(biāo)’的各種重金屬等物質(zhì)。”陳能場(chǎng)告訴《新京報(bào)》記者，土壤污染的防治本質(zhì)上是要在保護(hù)土壤不受污染的基礎(chǔ)上，分類(lèi)合理利用土地。若是不分青紅皂白，按照一刀切的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)大面積的土壤進(jìn)行成分重組，這難道是要改造地球嗎？

  “真要那樣的話，或許就會(huì)成為一場(chǎng)大躍進(jìn)?！标惸軋?chǎng)說(shuō)。

  然而，“大修復(fù)”的呼聲已經(jīng)蠢蠢欲動(dòng)了很久。

  在“土十條”編制期間，各種關(guān)于政策導(dǎo)向的輿論從未間斷。多位環(huán)保產(chǎn)業(yè)界和學(xué)界人士告訴《新京報(bào)》記者，參與“土十條”編制的多個(gè)部委、部門(mén)和相關(guān)專(zhuān)家在一些治理路線、責(zé)任劃分和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)上都有過(guò)諸多相持不下的爭(zhēng)論，修改了50多次的草案跟最初的模樣也已大相徑庭。

  其中，爭(zhēng)論較多的一個(gè)問(wèn)題，就是土壤污染防治究竟是應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)防控為主，還是需要國(guó)家拿出決心和財(cái)政支持，搞全面的“大修復(fù)”。

  環(huán)保產(chǎn)業(yè)界的“大修復(fù)”呼聲也一度高漲，甚至盛傳國(guó)家將拿出10%的土地出讓金來(lái)治理大面積的耕地污染，有人預(yù)測(cè)至少是十萬(wàn)億甚至幾十萬(wàn)億。

  最終面世的“土十條”卻讓業(yè)界的熱情“降溫”不少，“土十條”并未涉及土壤修復(fù)等相關(guān)部署。

  參與起草“土十條”的中國(guó)環(huán)科院研究員谷慶寶認(rèn)為，土壤和空氣、水不一樣，人并不直接消費(fèi)它，只要做到合理規(guī)劃、物盡其能就可以。

  “比起監(jiān)測(cè)等來(lái)說(shuō)，修復(fù)土壤要花的錢(qián)多得多?！惫葢c寶說(shuō)，目前“土十條”所體現(xiàn)的治理思路是比較務(wù)實(shí)的，“中國(guó)不能再走大躍進(jìn)的彎路?！?

  常德石門(mén)砷污染的土壤治理賬本

  湖南常德市是“土十條”規(guī)定的六個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)之一，也是長(zhǎng)期以來(lái)重金屬污染較為突出的地區(qū)之一。

  在常德市石門(mén)縣白云鄉(xiāng)，有一座1500多年歷史的全亞洲最大的雄黃礦。當(dāng)?shù)厣先f(wàn)畝土地長(zhǎng)期籠罩在砷污染的陰影中。

  2014年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《石門(mén)雄黃礦區(qū)重金屬污染“十二五”綜合防治實(shí)施方案》已經(jīng)實(shí)施兩年，因?yàn)橥度氩蛔?，進(jìn)度并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。當(dāng)年媒體集中報(bào)道了石門(mén)砷污染問(wèn)題。

  當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)曾表示，期望國(guó)家層面的氣、水、土三個(gè)“十條”來(lái)給予支持和指明方向。

  “空氣的污染最容易治理，廠一關(guān)停，問(wèn)題就解決了。水的話，我們也建了污水處理廠。”湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈告訴《新京報(bào)》記者，砷中毒的村民，究竟是受空氣的影響多一些，還是喝了黃水溪含砷的水，或者是吃了污染土壤中長(zhǎng)出來(lái)的農(nóng)作物影響更大，并沒(méi)有詳細(xì)的分析統(tǒng)計(jì)。但是有一點(diǎn)可以肯定，因?yàn)楣S關(guān)停，礦渣得到封存控制，受害人群增加趨勢(shì)已得到有效遏制。

  “做到這一步，已經(jīng)花了八千多萬(wàn)?！迸吮天`說(shuō)，但是真正花錢(qián)的“大頭”在下一步的土壤污染修復(fù)。據(jù)他們估計(jì)，如果要治理修復(fù)核心污染區(qū)的8000到10000畝農(nóng)田，需要花13.5億左右。因?yàn)槔掀髽I(yè)早已不復(fù)存在，所以迄今為止，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則難以落地，所有的錢(qián)都是由政府來(lái)出。

  “什么時(shí)候錢(qián)到位了，什么時(shí)候才能修復(fù)?！迸吮天`說(shuō)，地方財(cái)政要拿出這么多錢(qián)來(lái)相當(dāng)困難。

  “土壤治污關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)管控”

  潘碧靈強(qiáng)調(diào)，大面積的土壤修復(fù)在全世界都是一個(gè)難題。

  潘碧靈解釋?zhuān)寥牢廴竞涂諝狻⑺廴静灰粯?，污染物在介質(zhì)中并沒(méi)有那么均勻的分布，可能相隔幾十米遠(yuǎn)，這塊土地和那塊土地的污染程度就不相同。在這種情況下，當(dāng)務(wù)之急，是要摸清土壤污染的“家底”。

  比如說(shuō)，對(duì)于污染程度較輕微的，可以調(diào)整農(nóng)作物結(jié)構(gòu)，可以通過(guò)撒石灰調(diào)整酸堿度，對(duì)于污染特別嚴(yán)重的，可以實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控，休耕退耕等等。

  他認(rèn)為，不同功能和用途的土地，對(duì)應(yīng)不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，需要精準(zhǔn)治理。

  “綜合的風(fēng)險(xiǎn)管控重于末端的污染修復(fù)，這在常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校的風(fēng)波中就可窺見(jiàn)一斑?！币晃画h(huán)評(píng)專(zhuān)家告訴《新京報(bào)》記者，首先是土地利用的規(guī)劃，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，將用地要求較高的學(xué)校、醫(yī)院、住宅區(qū)遠(yuǎn)離污染程度較高或者污染風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域，能從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

  “從這個(gè)角度來(lái)看，16.1%的全國(guó)‘土壤污染點(diǎn)位超標(biāo)率’對(duì)于實(shí)際的污染防治工作而言并沒(méi)有太大價(jià)值，調(diào)查依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都是‘一刀切’的，也不足以反映真正需要治理的需求情況?！痹搶?zhuān)家說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管控比大規(guī)模的土壤修復(fù)更重要，下一步將展開(kāi)的土壤污染調(diào)查應(yīng)該是以分類(lèi)治理為目的而不是以總量控制為目的。

  環(huán)保部在針對(duì)“土十條”的官方解釋文章中，也已經(jīng)說(shuō)明了為什么要重新做土壤污染的基礎(chǔ)性調(diào)查，坦言此前的那些調(diào)查難以滿足土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控和治理修復(fù)的需要，迫切需要“真正摸清土壤污染底數(shù)”。

  環(huán)保部一位標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)家也向《新京報(bào)》記者解釋?zhuān)喊础巴潦畻l”的計(jì)劃，他們將要建立完善建設(shè)用地和農(nóng)用地的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其核心內(nèi)容將不再是各種污染物在土壤中含量的限值，而是根據(jù)土地的不同用途來(lái)選用不同的方法評(píng)估。

  據(jù)其解釋?zhuān)@種情況下，決定土地用途的規(guī)劃就很重要了——規(guī)劃得好，可以只花較少的錢(qián)修復(fù)必須要修復(fù)的土地，規(guī)劃得不好，就是天價(jià)的投入也未必有多好的結(jié)果。而且，風(fēng)險(xiǎn)管控也必須要貫穿始終，因?yàn)榫退闶琴M(fèi)很大力氣修復(fù)“達(dá)標(biāo)”了，如果不能合理安全利用，重金屬“達(dá)標(biāo)”的土壤也能種出“鎘超標(biāo)”的大米，因?yàn)橥獠凯h(huán)境的變化和干擾可能會(huì)使得土壤中的化學(xué)成分變成污染物出來(lái)害人。

  土壤修復(fù)的“正確打開(kāi)方式”

  “哪些土地應(yīng)該修復(fù)，哪些不應(yīng)該修復(fù)，應(yīng)在具體情況下討論?！标惸軋?chǎng)說(shuō)，這是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)道理，如把一個(gè)地方修復(fù)到能繼續(xù)當(dāng)耕地使用，要花費(fèi)10個(gè)億，但在政府、企業(yè)、公眾三方充分溝通下，只花2000萬(wàn)就把整個(gè)村子搬走安置，土地退耕還林，這不是更好嗎？“但錢(qián)的去向不同了，對(duì)治理效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同了。這就是‘土十條’編制期間，主張‘大修復(fù)’和‘風(fēng)險(xiǎn)防控’的兩派觀點(diǎn)相持不下之處?！?

  上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益告訴《新京報(bào)》記者，“土十條”不再提一個(gè)全國(guó)總數(shù)的“超標(biāo)率”或者“達(dá)標(biāo)率”是一大進(jìn)步，因?yàn)橥瓿芍笜?biāo)容易，但要做到解決最緊迫和矛盾最大的問(wèn)題就難了。

  張益認(rèn)為，合理的土壤修復(fù)應(yīng)該是一個(gè)市場(chǎng)化的行為，最優(yōu)先應(yīng)該修復(fù)的不是廣袤的農(nóng)地，而是那些人口密集、污染嚴(yán)重的中心城市地塊和工業(yè)污染場(chǎng)地。

  土壤修復(fù)也有成功的案例，中國(guó)環(huán)科院研究員谷慶寶告訴《新京報(bào)》記者，比如說(shuō)北京的大郊亭地塊。

  沿著地鐵7號(hào)線，從大郊亭，到百子灣、化工一帶，從上世紀(jì)50年代起就是化工重鎮(zhèn)。2007年，化工廠搬遷和土壤修復(fù)工作開(kāi)始的時(shí)候，據(jù)當(dāng)時(shí)的媒體報(bào)道，修復(fù)工程所覆蓋的面積超過(guò)1500畝，而包括場(chǎng)地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤和地下水污染修復(fù)在內(nèi)的投入總共達(dá)到了將近10億元人民幣。僅僅經(jīng)過(guò)了三年時(shí)間，在多家企業(yè)的共同參與下，這塊污染場(chǎng)地基本修復(fù)完畢，排除了風(fēng)險(xiǎn)，建起了林立的高樓。

  谷慶寶說(shuō)，大郊亭地塊的成功之處在于，這塊土地有很大的開(kāi)發(fā)價(jià)值。短期之內(nèi)修復(fù)雖然耗資巨大，但是能夠帶來(lái)利潤(rùn)回報(bào)。但是，如果一個(gè)污染場(chǎng)地在很遠(yuǎn)的郊區(qū)，也沒(méi)有人去，地價(jià)也不高，就不一定非得花大價(jià)錢(qián)把它修復(fù)了，可以先采取措施把它管控起來(lái)。

  “未來(lái)可能會(huì)有大的承包商，農(nóng)業(yè)大戶，把一塊地包起來(lái)，國(guó)家給予一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，合理開(kāi)發(fā)和治理。比如說(shuō)，如果水稻種不了了，也許可以種麥子，或者棉花，通過(guò)這種方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的安全利用?！惫葢c寶說(shuō)。

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