“土十條”問世背后：土壤再不治理 恐出大問題

  土壤乃“生命之基，萬物之母”。與空氣和水一樣，土壤是人類賴以生存的重要資源。

  但土壤危機的累積以及人們對于土壤質量的關注，從來沒有達到像今天這樣的高度。5月31日，千呼萬喚始出來的《土壤污染防治行動計劃》(下稱《土十條》)由國務院頒布。

  土壤污染治理工作將就此走上快車道。農用地分類管理將引入哪些新做法？《土十條》提出，實施建設用地準入管理，防范人居環(huán)境風險。針對現行的管理存在的漏洞，今后在法律法規(guī)和執(zhí)行上將采取什么措施？此外，在一些省份污染耕地集中區(qū)域，建設綜合防治先行區(qū)，如何優(yōu)先組織開展治理與修復？

  土壤污染已到較為危險程度

  2015年，就在環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院起草小組緊鑼密鼓地編制《土十條》之際，一支由中外專家組成的“神秘”團隊也在行動，他們包括中方組長上海財經大學法學院教授王樹義、外方組長阿美科福斯特惠勒環(huán)境與基礎設施公司首席技術專家馬威(WitSiemieniuk)等十余位專家。

  從當年的3月到9月，這些專家們共舉行了四次聯合工作會議和多次內部工作會議，還到武漢等地調研，到美國、加拿大考察，并在上海、廣州進行關門討論。他們的任務是在10月底，拿出一份有關中國土壤污染管理的報告，供當年11月召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)2015年年會討論。

  國合會是中國政府成立的國際性高級咨詢機構，現任國合會主席是國務院副總理張高麗。而國合會每年提交給中國政府的政策建議，都會直達最高決策層。

  足見土壤污染管理這一課題的重要與緊迫。

  這份報告得出了這樣的結論：中國正面臨日趨嚴重的土壤污染問題，農業(yè)土壤環(huán)境質量令人關注，礦業(yè)開采廢棄場地的土壤環(huán)境問題突出，工業(yè)生產、礦業(yè)開采、農業(yè)生產以及大氣污染沉降成為中國土壤污染挑戰(zhàn)面臨的重要原因。另外，部分地區(qū)土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了污染程度。

  這與我國首次開展的全國土壤污染狀況調查結果不謀而合。

  2005年至2013年，環(huán)保部和國土資源部聯合開展了首次全國土壤污染狀況調查，并于2014年4月發(fā)布了《全國土壤污染狀況調查公報》。調查結果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。工礦業(yè)、農業(yè)等人為活動以及土壤環(huán)境背景值高是造成土壤污染或超標的主要原因。全國土壤總的超標率為16.1%，耕地點位超標率達19.4%。

  這份公報未發(fā)布全國土壤污染狀況的空間分布圖，但披露了總體上的土壤污染特征。

  從土壤污染的分布情況來看，中國南方的土壤污染重于北方，長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大，鎘、汞、砷、鉛四種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

  公報未發(fā)布土壤污染趨勢相關數據，但指出了中國土壤污染正在增加。其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

  2015年，國土部中國地質調查局發(fā)布了《中國耕地地球化學調查報告》，結論是東北黑土地有機質明顯下降，南方耕地酸化和北方耕地堿化趨勢加劇。調查耕地范圍內有21.6%的耕地酸化嚴重，29.3%的土壤堿化趨勢加劇，造成土壤板結，肥力下降。

  以化肥為例，統計數據顯示，我國每年化肥使用量在5800多萬噸，使用量是世界第一?；适┤胪寥篮笠话阌腥齻€去向：一是被當季作物吸收；二是殘留在土壤中，作為土壤養(yǎng)分可以被下一季作物吸收利用；三是損失到大氣和水體環(huán)境中。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物氮肥利用率大體在65%，比我國高15～30個百分點。

  氮肥引起的溫室氣體排放占農田碳足跡的60%～90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其對全球環(huán)境的負面影響已成為中國農業(yè)的癥結。

  國合會秘書長、環(huán)境保護部副部長李干杰說：“各種調查顯示的信息表明，中國的土壤污染已經到了較為危險的程度，如果再不加強土壤污染管理，恐怕會出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題?！?

  土壤環(huán)境標準體系不健全

  那么，中國土壤污染管理中究竟存在哪些問題？

  王樹義分析說，中國真正意義上的土壤污染管理是從2005年開始的。這一年，國務院頒布了《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(下稱《決定》)明確提出：“以防治土壤污染為重點，加強農村環(huán)境保護”“開展全國土壤污染狀況調查和超標耕地綜合治理”“合理使用農藥、化肥，防治農用薄膜對耕地的污染”“污染嚴重且難以修復的耕地應依法調整”。

  這是中國歷史上第一個對土壤污染問題作出明確規(guī)定的規(guī)范性文件。這之后，盡管有各種文件和措施出臺，但土壤環(huán)境保護或土壤污染防治的基本法律、法規(guī)仍然缺失。

  時至今日，我國沒有一部關于土壤環(huán)境保護或者土壤污染防治的法律、法規(guī)出臺。目前土壤污染管理的主要依據仍然只是國務院2005年的《決定》和環(huán)保部2008年的《關于加強土壤污染防治工作的意見》。[Page]

  此外，我國專門的土壤污染管理機構缺失，土壤環(huán)境監(jiān)管能力薄弱。王樹義介紹，多年來，各級環(huán)境保護部門中幾乎都未設立專門的土壤環(huán)境保護或土壤污染防治管理機構。直至今年3月，環(huán)保部才專門設立了水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

  更重要的是，土壤環(huán)境標準體系不健全。目前的《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618-1995)，主要適用于農用地的土壤環(huán)境管理，適用于建設用地的土壤環(huán)境標準缺失。什么樣的土壤屬被污染、不適合人居住的，什么樣的土壤是必須要修復的等等，沒有一個權威的說法。

  環(huán)保部有關負責人對《第一財經日報》記者表示，我國現行《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618-1995)存在三個主要問題：一是適用范圍小，僅適用于農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區(qū)等土壤環(huán)境質量評價，不適用居住、商服、工業(yè)等建設用地的評價；二是項目指標少，僅規(guī)定了8項重金屬和2項農藥殘留指標；三是全國“一刀切”規(guī)定不能反映區(qū)域差異，部分指標限值不盡合理。

  保護未受污染土壤環(huán)境質量，應制定實施土壤環(huán)境背景值標準；管控土壤污染風險，應制定實施保護人體健康和生態(tài)環(huán)境的土壤污染風險篩選值標準；保障污染土壤安全利用，應開展風險評估，制定針對特定污染土壤的修復標準。而這些，在土壤污染管理上幾乎是空白。

  《第一財經日報》記者從環(huán)保部了解到，在土壤標準方面，目前需要制修訂的標準至少有五項：制修訂農用地、建設用地土壤環(huán)境質量標準，替代現行土壤環(huán)境質量標準;制修訂土壤環(huán)境監(jiān)測、調查評估、風險管控、治理與修復等技術規(guī)范，以及環(huán)境影響評價技術導則；完善土壤污染防治相關標準，修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量和農用污泥中污染物控制等標準，制訂可降解農用地膜標準，修訂農用地膜、農藥包裝標準；完善土壤中污染物分析測試方法；分類研制一批土壤環(huán)境標準樣品。

  避免照搬氣水污染治理思路

  《土十條》出臺后，有環(huán)保專家對記者表示，“其實，叫《土壤污染防治初步行動計劃》更為貼切。因為與大氣污染、水污染相比，目前土壤污染的具體情況誰都說不清楚。”

  也正因為如此，“摸清底數”成為土壤污染管理和防治的首要任務。

  環(huán)保部有關負責人介紹，2005年至2013年，該部會同國土資源部開展全國土壤污染狀況調查，調查面積約為630萬平方公里，其中，耕地調查精度為8公里×8公里，林地、草地調查精度為16公里×16公里，未利用地調查精度為32公里×32公里。

  “總體而言，現有各項調查的精度難以滿足土壤污染風險管控和治理修復的需要，需進一步提高調查精度?！边@位負責人說，為此，《土十條》提出要開展土壤污染狀況詳查工作，摸清土壤污染底數，為深入開展土壤污染防治工作提供基礎支持。

  “底數不清”的原因還在于沒有一個統一的國家層面的土壤環(huán)境監(jiān)測網絡。據《第一財經日報》記者了解，目前除環(huán)保部門外，開展土壤監(jiān)測的部門還有農業(yè)、國土部門。環(huán)保部門開展的土壤環(huán)境質量監(jiān)測以農用地、污染地塊土壤環(huán)境狀況為主，農業(yè)部門以耕地地力為主，國土部門以測定土壤中礦物元素及其他無機指標為主。

  相比之下，環(huán)保部的土壤監(jiān)測更細一些。目前，環(huán)保部正在開展土壤環(huán)境質量監(jiān)測網建設，在全國布設土壤環(huán)境質量監(jiān)測基礎點位和風險點位。其中，基礎點位布設以耕地土壤為主，覆蓋我國東北平原主產區(qū)、黃淮海平原主產區(qū)、長江流域主產區(qū)、汾渭平原主產區(qū)、河套灌區(qū)主產區(qū)、華南主產區(qū)和甘肅新疆主產區(qū)等七大糧食主產區(qū)。

  風險點位布設覆蓋工礦企業(yè)周邊、設施農業(yè)集中區(qū)、污灌區(qū)、集中式飲用水源地等，其中，京津冀區(qū)域以城市“退二進三”遺留遺棄場地為重點，珠三角地區(qū)以化工、電鍍、印染等重污染行業(yè)企業(yè)為重點，湘江流域和西南地區(qū)以重有色金屬、磷礦等礦產資源開發(fā)企業(yè)為重點。

  “應該將土壤保護確定為中國的一項基本國策。”王樹義說，保護土壤就是保護中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

  環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部(土壤環(huán)境保護中心)主任王夏暉研究員認為，在解決土壤污染問題時，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術路徑，需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術經濟條件等因素，綜合確定土壤污染管理和防治思路，將風險管控貫穿始終。

  王夏暉說，所謂風險管控，就是要按照不同土地用途分別界定。對農用地而言，風險管控就是指通過農藝調控、替代種植、種植結構調整，以及劃定特定農產品禁止生產區(qū)域等措施，確保農產品質量安全，保障耕地得到安全利用;對建設用地而言，風險管控則是指通過對污染地塊設立標志和標識，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進一步擴散，或劃定管控區(qū)域，限制人員進入，防止土壤擾動，以及通過用途管制，規(guī)避隨意開發(fā)帶來的風險。

  此外，對位于部分農產品主產區(qū)、人口集中聚居區(qū)周邊的工礦企業(yè)，應實施污染物特別排放限值，造成土壤嚴重污染的企業(yè)，甚至要采取退出措施。