綜合管廊：地下生長的城市根基

  地下管線雖然看不見，但是它的狀態(tài)如何，能折射出一個城市的競爭力和一個城市領(lǐng)導者的責任心。

  星期六晚上，等排查出水管問題回到家里，已經(jīng)是夜里3點。北京市自來水公司的水管維修師傅只能約民主與法制社記者第二天“再談”。

  “我們能在夜里施工就不等到白天，要減輕施工對交通的影響。”9月20日下午，楊師傅騰出工夫，接通了記者的電話，“我們維修所，幾乎每天都有維修任務(wù)?！?

  楊師傅介紹，天熱時是用水高峰，很容易出現(xiàn)水壓不足等問題，冬天雖然用水少，水管破裂卻時有發(fā)生。不管是居民用水還是主干道設(shè)施漏水，每次出問題都要進行2至6個鐘頭的排查，找出問題交由技術(shù)科進行分析，才能安排施工。小問題，幾個鐘頭就能完工，“開膛破肚”的大問題則需要兩三天才能修好。

  “如果像日本一樣，咱們供水管線也可以‘綜合管廊’，我們的工作會減輕很多?！睏顜煾蹈锌?

  綜合管廊在中國

  楊師傅所推崇的綜合管廊，是一條條位于城市之下的大隧道，也被稱為共同溝。這些由鋼筋水泥筑成的隧道，是用于敷設(shè)市政公用管線電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的市政公用設(shè)施。隧道里裝有遠程遙控、視頻和紅外監(jiān)控系統(tǒng)，一旦有管線出了故障，便會自動報警，能讓監(jiān)管人員在第一時間發(fā)現(xiàn)問題。

  “咱們天安門廣場下就有這個！”這位熱心的老北京人，不無驕傲地向記者介紹。

  然而，楊師傅并不知道，自從1958年，北京天安門廣場下鋪設(shè)了1000多米的綜合管廊后，我國再次規(guī)劃建設(shè)綜合管廊則到了1994年。彼時，上海市政府規(guī)劃建設(shè)了全長11.125公里的浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，收容了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。2006年，北京市中關(guān)村西區(qū)建成了我國大陸地區(qū)第二條現(xiàn)代化的綜合管廊。此后，深圳、蘇州、沈陽等城市也開始著手綜合管廊建設(shè)。

  2013年以來，國務(wù)院先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》，引發(fā)了國人對城市地下綜合管廊建設(shè)的關(guān)注。

  今年1月份，住建部等五部門進一步發(fā)出通知，要求在全國范圍內(nèi)開展地下管線普查，決定開展地下綜合管廊試點工作，并對試點城市給予專項資金補助。

  “地下管線雖然看不見，但是它的狀態(tài)如何，能折射出一個城市的競爭力和一個城市領(lǐng)導者的責任心?！苯衲?月，住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓班上強調(diào)，大力推進地下管廊建設(shè)，充分利用地下空間不僅能夠大幅節(jié)約城市建設(shè)投資，還能拉動經(jīng)濟增長，保障城市運行安全。

  本社記者從住建部網(wǎng)站上得知，住建部會同財政部等五部門開展地下綜合管廊試點工作。在2015年城市地下綜合管廊試點城市評審工作中，共有142個城市申報建設(shè)地下綜合管廊工程，總投資8907億元。包頭、蘇州、十堰等10個城市成為先行試點。

  “我們的思路是以試點示范帶動全國建設(shè)地下綜合管廊的積極性?！苯衲?月，住建部副部長陸克華在國務(wù)院政策吹風會上明確表示，目前全國共有69個城市在建地下綜合管廊約1000公里，總投資約880億元。

  投入與收效

  “目前中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴重滯后。加快這方面的建設(shè)，很有必要！”7月28日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上如是說。

  加快綜合管廊建設(shè)，國家明確了10家試點城市的“規(guī)定動作”，試點市需于2015年開工190公里，計劃到2018年建設(shè)地下綜合管廊389公里。

  而此前，各地“自選動作”已多有進行，且花費不菲。

  上個世紀末，上海張楊路共同溝的建設(shè)成本為3億元人民幣；2010年，寧波斥資1.65億修建了長達6.16公里的共同溝；鄭州經(jīng)開區(qū)濱河國際新城的綜合管廊，5.58公里投資2.7億元，平均每公里花費4000多萬元；鄭州CBD副中心地下綜合管廊，花費更高，總投資6.58億元，平均下來造價每公里1億多元。

  高投入能否帶來實際效益？

  上海市城市建設(shè)設(shè)計研究總院一位專家對民主與法制社記者表示，直觀上來看，共同溝建設(shè)避免了由于敷設(shè)和維修地下管線頻繁挖掘道路而對交通和居民出行造成影響和干擾，保持路容完整和美觀，也保證了各類管線的耐久性，便于各種管線的敷設(shè)、增減、維修和日常管理。

  金融行業(yè)人士更愿意來算經(jīng)濟賬。安邦咨詢高級研究員唐黎明在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，如果單從顯性投入來看，共同溝的成本的確較高，但綜合的社會成本卻十分合算。臺灣信義6.5公里共同溝比單項建設(shè)多投資5億元臺幣，使用后產(chǎn)生的效益卻接近2337億元臺幣：包括堵車、肇事等社會成本的降低、道路反復(fù)開挖及管線維修成本的減少等。

  實證主義者則喜歡擺事實講道理。1926年，東京第一條地下綜合管廊建成。此后，東京主城區(qū)的地下經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，很多地下綜合管廊已經(jīng)聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)。日本東京、大阪、名古屋、橫濱、福岡等近80個城市已經(jīng)修建了總長度超過2057公里的地下綜合管廊。經(jīng)過幾十年的使用，日本民眾發(fā)現(xiàn)，該系統(tǒng)還具有一定的防震減災(zāi)作用。1995年，日本阪神大地震期間，神戶市內(nèi)大量房屋倒塌、道路被毀，但當?shù)氐牡叵戮C合管廊卻大多完好無損，這大大減輕了震后救災(zāi)和重建工作的難度。

  國務(wù)院常務(wù)會議也明確指出，推進城市地下綜合管廊建設(shè)，是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。

  創(chuàng)新投融資機制

  毫無疑問，投入方能帶來產(chǎn)出，但前期海量投入，錢從何來？

  7月28日的常務(wù)會議指出，要創(chuàng)新投融資機制，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。

  3天之后，住建部副部長陸克華就在國務(wù)院政策吹風會上透露，未來3年，中國將為包頭、沈陽、哈爾濱等10個城市投資351億元。其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。

  中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。

  由此，PPP模式迅速成為熱詞。

  “簡單點來說，PPP就是政府和社會資本合作模式?！?月22日，在接受民主與法制社記者采訪時，北京市經(jīng)濟法學會會長徐孟洲解釋，這是公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  “綜合管廊是大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，完全可以采取PPP模式?！毙烀现尢嵝眩\用和創(chuàng)新PPP模式，充分發(fā)揮它的優(yōu)勢和效力是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)動各方人士，通過多種手段，拓展多條途徑，更需要改革創(chuàng)新的驅(qū)動和良好的法治環(huán)境保障。

  “就法治而言，在這項系統(tǒng)工程建設(shè)中，我認為法治既要引領(lǐng)先行，又是殿后保障。法治是PPP模式健康運行、不斷復(fù)制、不斷創(chuàng)新、不斷發(fā)展的可靠保障。”徐教授認為，克服短期化、功利化傾向是法治精神的一個重要體現(xiàn)，綜合管廊建設(shè)，不能因地方領(lǐng)導人的更迭換屆而隨意終止。

  他建議政府與社會主體未雨綢繆，事先建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體體系，建立政府和企業(yè)之間的利益補償機制，使政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。這才是我國創(chuàng)新投融資機制的應(yīng)有之義。9月14日，我國國內(nèi)首支千億級城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金成立，中冶集團與中國郵儲銀行簽署合作協(xié)議，展開全方位、多層次的深化合作。業(yè)界人士評論，中國城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的成立，標志著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在創(chuàng)新融資模式上取得了新突破，對于完善金融服務(wù)功能，促進金融創(chuàng)新發(fā)展，以支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

  法治與管理之議

  投資、建設(shè)、運行，綜合管廊如同植物的根莖扎根在城市土壤之中。老百姓期待，下雨之后就看海的景象一去不再來；水管修理工楊師傅期待，再也不用為排查水管暗漏徹夜難眠……

  然而，媒體上卻發(fā)出了“有廊不入，成擺設(shè)”的異響。

  今年8月，《南京晨報》記者撰文表示，剛竣工投用一年的南京河西新城地下綜合管廊大部分預(yù)留空間成了閑置的擺設(shè)。

  2014年，《中國新聞周刊》記者在上海采訪時，曾實地查探源深體育場附近路段的共同溝，看到“其中空空蕩蕩，一共只有兩條鋪設(shè)在其中的電纜”。

  有廊不入，讓記者大為驚訝。原來，張楊路不允許被開膛破肚，有些管線單位就選擇繞過此路，在其周邊道路鋪設(shè)管線的辦法，以逃避入廊。他們認為，盡管目前任何管線進入浦東的這兩條共同溝都是免費的。但早晚要收費，因此他們要故意避開張楊路。

  有資料顯示，國內(nèi)城市中每年因施工產(chǎn)生的地下管線事故，造成的直接經(jīng)濟損失約50億元，間接經(jīng)濟損失約400億元。入廊無強制法規(guī)、維管無標準、權(quán)和利分配無體系等問題成了每個已建成的綜合管廊所直面的共同問題。

  針對上述問題，有城市規(guī)劃部門認為，問題出在了“規(guī)劃”上，建議在建設(shè)之前，對綜合管廊進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有條件的城市甚至要做出全方位、合理的城市規(guī)劃。

  而有的專家表示，如果想在城區(qū)大范圍推廣地下綜合管廊建設(shè)，必須先行立法，強制入廊。拿國外來說，上個世紀60年代，日本就頒布了《共同管溝實施法》，解決了共同管溝建設(shè)中的資金分攤與回收、建設(shè)技術(shù)等關(guān)鍵問題。

  “目前我國開展綜合管廊建設(shè)，所依據(jù)的是財政部、國家發(fā)改委等部門等頒布的指導性意見，這樣法律的權(quán)威和層次還不是太高?！毙烀现拚J為，“當然，有《合同法》《預(yù)算法》《政府采購》等相關(guān)法律作為依據(jù)也還是可以的?！?

  徐教授建議，“國務(wù)院可以專門出臺一個條例，頒布行政法規(guī)對政府和社會資本合作模式等制度性問題規(guī)定下來是比較有好處的?！?

  就在媒體和專家為“有廊不入”擔憂之時，楊師傅卻很樂觀。祖輩生活在北京，他眼見著北京的地面之下由只有自來水和污水兩種管道，發(fā)展到電話、通訊、天然氣、熱力等幾十種數(shù)百條管線，眼見著由“無廊”的管道縱橫走向“有廊”的集約科學，他感嘆：“或許不能一蹴而就，總歸往好的方向在發(fā)展呢?！?