排污權(quán)有償使用和交易制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析

  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行資源有償使用和排污權(quán)交易制度。國務(wù)院辦公廳于2014年8月印發(fā)的《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出2015年底前試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，再次強調(diào)要擴大排污權(quán)有償使用和交易試點范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場。2014年以來，排污權(quán)有償使用與交易制度的試點探索在一系列政策文件的推動下取得了新的進展。然而，這項政策實施中長期存在的突出問題仍未完全解決。本文擬結(jié)合排污權(quán)有償使用和交易制度的最新進展與存在的主要問題，分析下一步實施過程中應(yīng)當(dāng)注意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

排污權(quán)有償使用和交易制度實施取得積極進展

  2007年以來，財政部、環(huán)保部和國家發(fā)改委先后批復(fù)了江蘇、浙江、天津等11個?。ㄊ?、自治區(qū)）開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作。目前，11個試點省市已經(jīng)出臺了近20個指導(dǎo)意見、實施方案和管理辦法，結(jié)合各地實際情況對政策實施的細節(jié)進行了具體規(guī)定。各地財政、環(huán)保和發(fā)改等管理部門圍繞政策實施中的排污指標(biāo)申購、排污權(quán)儲備和出讓、有償使用費標(biāo)準(zhǔn)、排放權(quán)交易基準(zhǔn)價格和交易細則等制定了大量的規(guī)范文件。同時，各地還相繼成立了排污權(quán)交易管理機構(gòu)，建立了包括信息發(fā)布、指標(biāo)申購、交易管理和指標(biāo)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的交易平臺。

  截至2014年底，全國試點地區(qū)有償使用和交易總額累計達到53億元。其中，江蘇省累計繳納排污權(quán)有償使用費5.51億元，交易額2.24億元；浙江省累計繳納排污權(quán)有償使用費18.23億元，交易額8.52億元；山西省累計交易930宗，總成交金額5.59億元；陜西省累計交易49宗，成交金額5.9億元。其他一些省市如河北省、河南省等累計交易金額也超過了1億元。

排污權(quán)有償使用和交易制度落實環(huán)節(jié)中存在的突出問題

  不同主體對政策的認識不統(tǒng)一

  與水流、森林、山嶺、草原等自然資源相同，具備納污能力的水、大氣等環(huán)境容量同樣也是一種重要的資源。要對自然資源進行市場化的管理，實現(xiàn)自然資源利用優(yōu)化配置和收益公平有效分配，需要建立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度和管理體制。同樣，要對有限、稀缺的環(huán)境容量資源進行有效配置，也需要建立權(quán)屬關(guān)系明晰、具備流轉(zhuǎn)特性的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。企業(yè)獲取其他自然資源生產(chǎn)要素需要支付成本，獲取環(huán)境容量資源這一生產(chǎn)要素同樣也需要支付相應(yīng)成本。政府作為環(huán)境容量這一社會公共品的管理者和代理人，其責(zé)任就是要在滿足社會公眾對環(huán)境質(zhì)量需求的同時，運用價格機制將極為有限的、可用于經(jīng)濟生產(chǎn)的環(huán)境容量資源配置到效益更高、污染更少的部門和企業(yè)，支撐經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，這就是排污權(quán)有償使用制度。然而，政策制定者、企業(yè)和不同學(xué)者對于這項制度的認識仍不統(tǒng)一。

  從政策制定者的角度來看，排污權(quán)有償使用有可能推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，但同時，它也有利于迫使排污企業(yè)采取更先進的生產(chǎn)工藝、采取治理措施，幫助企業(yè)提高可持續(xù)競爭力，此外，它還有利于淘汰過去依靠透支環(huán)境紅利發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。從企業(yè)的角度來看，排污權(quán)有償使用與排污收費和未來可能實施的環(huán)境稅是重復(fù)和雷同的政策，屬于雙重收費，將會增加自身負擔(dān)。尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟下行壓力較大，一些地方推進排污權(quán)有償使用與交易制度的步伐有所放緩。上述觀點的差異在于，是否將排污權(quán)作為一種稀缺資源和生產(chǎn)要素看待，是否扭轉(zhuǎn)了“付費即可排污”的陳舊理念。

  政策的法律支撐條件依然不足

  排污權(quán)分配是在總量控制的前提下明確環(huán)境資源使用權(quán)的過程?！吨笇?dǎo)意見》指出，企業(yè)有償取得排污權(quán)后以排污許可證形式予以確認。但這種以排污許可證為載體的排污權(quán)分配，目前并沒有明確的法律依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護法》中并沒有明確環(huán)境是一種資源，也沒有明晰排污權(quán)的性質(zhì)。在國務(wù)院提交全國人大常委會審議的《大氣污染防治法》（修訂草案）中，也僅提出逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)的有償使用和交易，沒有明確和細化的法律條款?？梢哉J為，未來一段時期將是推動實施排污權(quán)有償使用和交易制度的關(guān)鍵階段，然而其缺乏法律支撐依據(jù)的問題目前尚未得到有效解決。

  排污權(quán)的確權(quán)分配存在技術(shù)和公平難題

  在學(xué)界層面，一直以來相關(guān)學(xué)者針對排污權(quán)的核定、初始定價與分配技術(shù)展開了廣泛研究，但并沒有形成統(tǒng)一的理論框架和技術(shù)體系；在實踐層面，一些地方針對總量指標(biāo)如何分配、企業(yè)初始排污權(quán)如何確定、初始有償價格出讓標(biāo)準(zhǔn)等的研究與設(shè)計不足，國家對相關(guān)工作也沒有形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，這導(dǎo)致各地的有償使用價格標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，有償使用年限也不統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙了相關(guān)基礎(chǔ)工作的開展。與此同時，試點地區(qū)往往對現(xiàn)有企業(yè)的排污權(quán)予以免費配給，卻要求新建企業(yè)購買配額；一些企業(yè)往往通過私下協(xié)調(diào)獲取排污權(quán)指標(biāo)，不是通過二級市場交易，這顯然對新建企業(yè)、對參與市場交易的企業(yè)很不公平，嚴(yán)重打擊了企業(yè)的積極性。

  政策方案普遍未與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)掛鉤

  排污權(quán)交易是在排污權(quán)有償使用和分配基礎(chǔ)上實施的一項環(huán)境經(jīng)濟政策，這種制度安排促使環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)在企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，讓污染物削減成本高的企業(yè)得以通過購買排污權(quán)降低污染物治理成本，讓污染削減成本低的企業(yè)得以通過轉(zhuǎn)讓富余排污權(quán)獲取額外收益，最終降低污染物治理的社會總成本。然而，在我國的政策環(huán)境下，排污權(quán)的總量指標(biāo)并不是完全根據(jù)環(huán)境容量確定的，而是將規(guī)劃目標(biāo)總量按照行政層級由上至下進行分配，這就必須在考慮排污權(quán)交易政策經(jīng)濟有效性的同時，考慮交易可能對區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量造成的影響。也就是說，排污權(quán)交易政策不僅要以降低污染物社會治理成本為目標(biāo)，還要充分考慮環(huán)境質(zhì)量要素，以促進區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)。

  例如，在美國，水質(zhì)交易中設(shè)計了空間交易比率的政策要素，以控制交易后水污染物排放遷移可能導(dǎo)致的水質(zhì)惡化影響。而在我國排污交易政策的地方探索實踐中，對污染物交易后可能在某一時間集中排放造成的時間“熱點”問題，以及可能在某一空間集中排放造成的“空間”熱點問題缺乏足夠考慮和評估，這在政策設(shè)計上顯然存在缺陷，也不符合以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理導(dǎo)向。雖然《指導(dǎo)意見》中明確提出“控制交易范圍，涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進行，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，環(huán)境質(zhì)量未達到要求的地區(qū)不得進行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易”等要求，但具體的政策設(shè)計細節(jié)仍需試點地區(qū)進一步探索。

  排污權(quán)交易二級市場發(fā)展受多重因素制約

  政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)將排污權(quán)定價并有償分配給企業(yè)，構(gòu)成了排污權(quán)交易的一級市場；企業(yè)間通過協(xié)商形成交易價格并達成交易，構(gòu)成了排污權(quán)交易的二級市場。一級市場的形成由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，二級市場的形成由企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，從目前的試點情況來看，大多數(shù)地方的排污權(quán)交易二級市場發(fā)育都不成熟。企業(yè)出于對法律保障不完善、政策信號不明確、自身新建項目對排污指標(biāo)存在需求等因素的考慮，往往不愿意將富余指標(biāo)投放市場，企業(yè)間交易并不活躍。

  排污權(quán)交易監(jiān)督管理存在一定難度

  不僅排污權(quán)的核定、初始定價與分配存在難度，如何對排污權(quán)交易進行有效地監(jiān)督與管理也是這項制度實施推進面臨的挑戰(zhàn)與難題。對企業(yè)排污權(quán)指標(biāo)使用與變更的準(zhǔn)確把握，需要以真實有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)、科學(xué)準(zhǔn)確的污染物排放計量、嚴(yán)格有力的監(jiān)管執(zhí)法為基礎(chǔ)，這迫切需要開展配套政策、制度的創(chuàng)新和監(jiān)督監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)。

未來落實排污權(quán)有償使用和交易制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與建議

  統(tǒng)一對排污權(quán)有償使用和交易制度的認識

  黨的十八屆三中全會以來的一系列政策文件出臺，表明了我國政府對盡量減少運用行政手段、盡可能運用市場手段來解決資源環(huán)境問題的明確態(tài)度。在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，各級政府和環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)具備改革定力，更加堅定地推進落實包括排污權(quán)有償使用和交易在內(nèi)的各類市場手段，以更低的成本、更高的效率保護環(huán)境。通過加強宣傳培訓(xùn)，糾正各地方主管部門、企業(yè)和社會公眾的認識偏差，統(tǒng)一政府管理者的思想，消除企業(yè)的抵觸情緒、取得社會各界的認可，普遍形成對排污權(quán)有償使用和交易制度的正確認識，將思想統(tǒng)一到加快推動和落實這項制度上來。

  加快制修訂相關(guān)法律法規(guī)

  在國家正在修訂的《大氣污染防治法》和即將修訂的《水污染防治法》中，應(yīng)當(dāng)充分納入對排污權(quán)有償使用與交易制度的考慮，在將這項制度固化在法律中的同時，還應(yīng)盡可能地明確排污交易規(guī)則、交易主體權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管程序和法律責(zé)任等。同時，在中央層面還應(yīng)當(dāng)制定專門的行政法規(guī)，去除制度實施的法律障礙，消除市場參與者和社會各界對于制度合法性的疑慮。目前，各試點地區(qū)已經(jīng)相繼印發(fā)了排污權(quán)有償使用、儲備、出讓、抵押貸款、交易等一系列的管理辦法，在此基礎(chǔ)上，各地可以積極展開地方立法的探索。

  加強排污權(quán)初始核定與政策方案設(shè)計等基礎(chǔ)工作

  《指導(dǎo)意見》的出臺為各地開展排污權(quán)有償使用的基礎(chǔ)工作提供了指導(dǎo)，也為統(tǒng)一排污權(quán)的核定、初始定價與分配技術(shù)方法提供了規(guī)范。2015年是完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定的關(guān)鍵時間節(jié)點，各地方應(yīng)抓緊完成這項工作，制定充分體現(xiàn)排污權(quán)稀缺性的初始價格標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要加強交易機制的政策設(shè)計，充分兼顧不同企業(yè)、項目間的公平性，嚴(yán)格控制交易范圍，將排污權(quán)交易的環(huán)境質(zhì)量影響作為衡量政策有效性的重要指標(biāo)并作為交易約束條件。

  將培育排污權(quán)交易二級市場作為制度落實的重點

  試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)減少對排污交易的行政干預(yù)，通過制定財稅扶持政策、指導(dǎo)排污企業(yè)提升減排潛力、回購富余排污權(quán)、推動排污權(quán)抵押貸款和排污權(quán)租賃等方式，為企業(yè)參與排污交易創(chuàng)造公平的制度與市場環(huán)境，將培育和激活排污權(quán)交易二級市場作為制度落實的重點。

  建立排污權(quán)交易監(jiān)管的大數(shù)據(jù)平臺

  排污權(quán)交易由于其交易商品的特殊性、政策性、專業(yè)性和技術(shù)性特征，需要政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和全過程監(jiān)管，以維護交易秩序，防止市場操縱和發(fā)布虛假市場信息等違規(guī)行為。應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、3S和云計算等智能技術(shù)，建立排污權(quán)交易的大數(shù)據(jù)平臺，加強信息公開，實現(xiàn)對企業(yè)排放量監(jiān)測、排污權(quán)計量的智能化監(jiān)管。

  注重與其他制度的銜接

  排污權(quán)有償使用與交易制度需要與其他環(huán)境保護制度協(xié)調(diào)配合，形成制度合力?！吨笇?dǎo)意見》中指出“有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費等相關(guān)稅費的義務(wù)”，明確了排污單位參與排污權(quán)交易，不免除其污染治理、污染損害賠償?shù)呢?zé)任，彰顯了制度的獨立性和權(quán)威性。然而，在制度實施的同時也必須考慮與其他環(huán)境保護制度的銜接。例如，與環(huán)境影響評價制度的銜接，包括在排污權(quán)有償使用批復(fù)和出、受讓時進行環(huán)境影響的可行性評估，將建設(shè)項目環(huán)評與排污交易可行性評估一并進行等；與總量控制制度的銜接，包括根據(jù)交易情況調(diào)整區(qū)域總量控制指標(biāo)、根據(jù)區(qū)域總量控制狀況限制排污交易等。