各省2015年P(guān)PP投資已破萬億 基建將持續(xù)高漲

  近段時(shí)間，中央到地方推出大量PPP(公私合作伙伴關(guān)系)項(xiàng)目。這種社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目建設(shè)的模式，受到了各地政府的“追捧”。

  究其原因，在于被財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉稱為“微觀層面的操作方式升級(jí)，宏觀層面的體制機(jī)制變革”的PPP模式，得到了國(guó)家高層的高度認(rèn)可，成為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要工具。繼2014年5月財(cái)政部成立PPP工作小組后，2014年 9月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文，目標(biāo)直指地方債務(wù)清理。2015年兩會(huì)政府工作報(bào)告中，穩(wěn)增長(zhǎng)成為政府工作的第一要?jiǎng)?wù)。PPP模式被視作打破政府壟斷和地方債務(wù)堅(jiān)冰的絕佳武器。在地方債的重壓下，超過40萬億的新型城鎮(zhèn)化投資迫使地方政府必須以PPP模式引入社會(huì)資本，以緩解地方政府巨大的資金壓力。

  2015年是各級(jí)政府和社會(huì)資本踐行公私合作的元年。PPP將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主流合作模式。在這一重大轉(zhuǎn)變中，中央企業(yè)和地方國(guó)企積極響應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，研究和創(chuàng)新PPP模式，助力地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史選擇，也是為國(guó)家發(fā)展擔(dān)綱助力的必然要求。

  PPP迎來爆發(fā)增長(zhǎng)期

  4月1日至2日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所前所長(zhǎng)賈康、亞洲開發(fā)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯瑞格等人在PPP專門會(huì)議上，為來自全國(guó)多個(gè)省市財(cái)政系統(tǒng)人士培訓(xùn)。培訓(xùn)涉及PPP模式的政策、經(jīng)驗(yàn)、操作實(shí)踐及實(shí)施流程等。而這個(gè)培訓(xùn)會(huì)，只是各地風(fēng)起云涌的PPP熱中的縮影。

  去年下半年以來，財(cái)政部力推的PPP模式在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)。地方“兩會(huì)”上，地方政府工作報(bào)告中有近九成提到PPP。

  在政策層面的保駕護(hù)航下，各地PPP項(xiàng)目從務(wù)虛走向務(wù)實(shí)。哈爾濱和洛陽作為試點(diǎn)城市，已經(jīng)通過多個(gè)項(xiàng)目先行實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個(gè)省市也著手籌備項(xiàng)目。河北、湖南、江蘇、海南等多地均出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)及實(shí)施意見，推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式。目前各省已公布的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已突破萬億元。其中，勢(shì)頭最猛的四川發(fā)布了包括綜合交通、水利工程、生態(tài)環(huán)保和保障性住房等在內(nèi)的264個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)2534億元。

  中央與地方的PPP項(xiàng)目計(jì)劃，具體表現(xiàn)為增加公共產(chǎn)品有效投資，包括棚戶區(qū)和危房改造、城市地下管網(wǎng)等民生項(xiàng)目，中西部鐵路和公路、內(nèi)河航道等重大交通項(xiàng)目，水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，信息、電力、油氣等重大網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，清潔能源及油氣礦產(chǎn)資源保障項(xiàng)目，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目，節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目等“七大重大投資工程包”。這些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)對(duì)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要帶動(dòng)作用和戰(zhàn)略性布局意義，是今后中國(guó)重點(diǎn)投資和發(fā)展的領(lǐng)域。當(dāng)前中央重點(diǎn)推進(jìn)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、區(qū)域發(fā)展計(jì)劃、自貿(mào)區(qū)等重要戰(zhàn)略部署，以及“一帶一路”戰(zhàn)略，都將產(chǎn)生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。

  我國(guó)目前人均基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在今后一段時(shí)期內(nèi)將持續(xù)高漲。政府希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項(xiàng)目，但就各地已簽項(xiàng)目的合作方來看，民營(yíng)企業(yè)尚未成為主力，央企、地方國(guó)企和外資企業(yè)成為主要分羹者。

  目前，中信集團(tuán)、五礦集團(tuán)、中鐵建等央企及下屬企業(yè)已經(jīng)走在了新型城鎮(zhèn)化、信托金融、基建設(shè)施等領(lǐng)域PPP模式探索的前列。

  中信集團(tuán)是國(guó)內(nèi)PPP模式的開拓者之一，曾參與了我國(guó)首個(gè)PPP公益性項(xiàng)目“國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目”。旗下中信銀行是首家為財(cái)政部PPP模式示范項(xiàng)目提供融資的商業(yè)銀行。由中信銀行牽頭組成的中信PPP模式聯(lián)合體，通過整合資源為PPP項(xiàng)目提供全流程、一攬子解決方案，助力政府和社會(huì)資本融合。

  中國(guó)鐵建公司在2014年8月重慶千億PPP合作項(xiàng)目中，參與500公里高速路管理及市郊鐵路建設(shè)。中國(guó)交建天津航道局以PPP模式中標(biāo)湖南瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金陽湖片區(qū)新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)項(xiàng)目。五礦集團(tuán)旗下五礦信托于2014年6月與撫順沈撫新城管委會(huì)、中建一局(集團(tuán))有限公司簽訂35.88億元的《沈撫新城政府購(gòu)買服務(wù)合作框架協(xié)議》，開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五礦信托以股權(quán)投資形式進(jìn)入，成為項(xiàng)目公司的絕對(duì)大股東，項(xiàng)目承包方中建一局的投資金額為200萬元。

  中國(guó)節(jié)能也在推進(jìn)PPP模式落地，期冀領(lǐng)航環(huán)境治理行業(yè)模式創(chuàng)新。集團(tuán)下屬中節(jié)能六合天融環(huán)?？萍加邢薰径囗?xiàng)目試點(diǎn)同時(shí)啟動(dòng)，成為環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式探索及落地的先行者。

  “伴隨著這一場(chǎng)全國(guó)乃至全球性的PPP盛宴，在這些領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)明顯的央企，無疑迎來重大的歷史性發(fā)展機(jī)遇?！庇袑＜胰绱吮硎?。

  政企合作應(yīng)注重契約精神

  盡管PPP大潮已至，但實(shí)際上它并非新鮮事物。早在上世紀(jì)八十年代我國(guó)就已經(jīng)引入PPP模式建設(shè)項(xiàng)目，至今已30多年。

  事實(shí)證明，PPP模式絕非百試百勝的靈丹妙藥?？v觀目前各國(guó)PPP應(yīng)用情況，也有很多項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題。原因多種多樣，如政府角色缺位，政府治理與支持不足，企業(yè)缺乏大型公用事業(yè)項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)，沒有足夠的法律支持，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公開和高效的招標(biāo)程序等。亞洲開發(fā)銀行行長(zhǎng)中尾武彥曾表示：“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制缺失、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等一系列因素都可能造成PPP項(xiàng)目失敗?！?

  企業(yè)觀察報(bào)記者注意到，國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”[即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》]出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了大批PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的項(xiàng)目?jī)H占八分之一。

  記者梳理了去年以來各地出臺(tái)的一系列PPP項(xiàng)目政策，各地一致提出PPP項(xiàng)目將進(jìn)行市場(chǎng)化操作。一些政策暗示原本已深陷債務(wù)危機(jī)的政府將避免被拉入PPP項(xiàng)目失敗的泥潭中。如，安徽省禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，河南等地政府文件中明確表示，政府不得承諾向社會(huì)資本提供過多補(bǔ)貼，不兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這或許是吸取了以往失敗的PPP項(xiàng)目中，政府與企業(yè)為此紛爭(zhēng)不休的前車之鑒。

  北京科技大學(xué)金融工程系主任劉澄向記者解釋了簽約率較低的原因，“PPP模式對(duì)項(xiàng)目收益性要求較高，符合條件的項(xiàng)目較少，同時(shí)PPP項(xiàng)目投資期長(zhǎng)，回報(bào)率低，投資期內(nèi)各種不確定因素很多。再加上目前很多政策尚未落實(shí)到位，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，所以很多企業(yè)都只是先觀望。”

  PPP項(xiàng)目除了項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)收入外，企業(yè)收益往往還需要政府通過“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)或財(cái)政補(bǔ)貼等予以支持方能償還融資?！叭粽颉懊裆钡葐栴}未能合理定價(jià)，企業(yè)能否以“政府沒有按約定合理定價(jià)要求他們履行還款責(zé)任？”北京某大型國(guó)有建筑公司一位負(fù)責(zé)項(xiàng)目開發(fā)的人士向記者表示了困惑。他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目操作期限長(zhǎng)，項(xiàng)目期內(nèi)企業(yè)面臨的政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境都會(huì)發(fā)生變化，從項(xiàng)目篩選到后期執(zhí)行，都由地方政府負(fù)責(zé)，流程不合理、合同不規(guī)范、糾紛難以調(diào)解等問題時(shí)有發(fā)生。而此前的PPP文件以引導(dǎo)性、指南類的文件為主，缺少有較強(qiáng)法律效力的對(duì)PPP模式的約束文件。新一輪的PPP不應(yīng)單純強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能，而應(yīng)更加注重政府管理水平和服務(wù)理念的提升。

  “從政府層面上說，政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神一定要到位，消除PPP模式的法律、政策層面的障礙，要當(dāng)成專業(yè)的事情來管理，設(shè)立專職管理機(jī)構(gòu)；從企業(yè)層面上說，要進(jìn)一步加深對(duì)PPP合作模式的研究，運(yùn)用PPP模式不能削足適履，追求增量忽視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與效益，也不能裹足不前，觀望等待錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)?！敝薪唤ㄈA東區(qū)域總部一位人士告訴記者。

  而中交建旗下子公司中交投資公司，在廣明高速資產(chǎn)證券化的實(shí)踐與探索基礎(chǔ)上，發(fā)起設(shè)立中交基礎(chǔ)設(shè)施并購(gòu)基金，意圖在這場(chǎng)盛宴中，充分利用金融杠桿，撬動(dòng)更多的社會(huì)資金投資優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以盡可能少的資金把握最大限度的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。