住建部官員：尚有1400多萬棚戶待改造

  6月27日，十二屆全國人大常委會第九次會議結束后，陳政高正式接棒姜偉新，成為住房和城鄉(xiāng)建設部(下稱“住建部”)部長。此時距4月29日中央組織部任命其為住建部黨組書記兼副部長僅隔1個月又28天。

  與此同時，素以“房子”問題備受關注的住建部，作為新一屆中央領導班子上臺以來，首個更換部長的國務院組成部門，再度成為輿論焦點。

  7月1日，時代周報記者獨家獲悉，陳政高履新住建部，不僅要一如既往地推動和執(zhí)行保障房建設、住房救濟等國務院賦予的工作，還將把保障房建設中的棚戶區(qū)改造作為重中之重。“陳部長來住建部就是來搞棚戶區(qū)改造的?！弊〗ú恳晃徊辉妇呙墓賳T透露。

  住建部政策研究中心副主任王玨林在接受時代周報記者采訪時說，住建部是國務院指令的執(zhí)行部門，由于國務院加大了對棚戶區(qū)改造的投入力度，住建部的工作重心必然會移向這里。但至少短期內(nèi)，住建部不會像外界傳說的那樣，會有新的政策出臺。畢竟，棚改工作已非新內(nèi)容，住建部只要按照國務院的指示去落實就行。

  王玨林同時表示，由于國務院的重視，今年起投入到棚戶區(qū)改造的錢增多了，住建部要把這個錢分好，怎么分才能保證合理、分了之后怎么監(jiān)管到位等工作，也顯得更加重要。不過，“住建部只能在統(tǒng)計分配資金時，就如何核準地方數(shù)據(jù)、如何逐級下發(fā)資金以便于監(jiān)管等方面，對內(nèi)出些小的政策和方法?！?

  尚有1400多萬棚戶待改造

  棚戶區(qū)，是指城市、工礦、林區(qū)、墾區(qū)等建成區(qū)范圍內(nèi)，建設使用年限久、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、房屋質(zhì)量差、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差的區(qū)域。根據(jù)中國社會科學院數(shù)據(jù)信息中心賈晶的介紹，棚戶區(qū)包括帝國主義勢力侵華時期搭建的勞工房、原國有企業(yè)的職工宿舍及特定歷史和政策背景下居住人自行搭建的臨時住房。

  由于存量較大，直到2008年底，國家社會科學基金為做“08BJY054”項目進行摸底調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，我國居住在各類棚戶區(qū)中的家庭已達到1148萬戶。其中城市棚戶區(qū)744萬戶，國有工礦棚戶區(qū)238萬戶，林區(qū)和墾區(qū)棚戶區(qū)166萬戶。

  不過上述數(shù)據(jù)顯然是不完全的。住建部主管房地產(chǎn)的副部長齊驥告訴時代周報記者，從2008-2013年，住建部已開工建設的4000多萬套保障性住房中，有1500余萬套是來自棚戶區(qū)改造項目。然而這1500余萬套保障房，仍不夠安置所有居住在棚戶區(qū)的老百姓。齊驥說，全國仍有1400多萬戶棚戶需要進行改造，大多位于中西部地區(qū)、獨立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。

  棚戶區(qū)改造正式被納入國務院指導層面，是在2007年春節(jié)，時任國務院總理的溫家寶視察了遼寧省撫順地區(qū)的棚戶區(qū)改造以后。溫家寶當時表態(tài)，“關注民生，首先要關注困難群眾。解決群眾最直接、最緊迫的利益問題，必須讓群眾看得見、摸得著、信得過，棚戶區(qū)改造就是這樣的?！?

  彼時，時任遼寧省委書記的李克強已經(jīng)在當?shù)馗懔藘赡甑拇笠?guī)模棚戶區(qū)改造，完成改造面積達1212萬平方米，建設回遷樓1931萬平方米，改善了120萬戶棚戶區(qū)居民的住房條件。這一成果遠超2005年3月遼寧省出臺的《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實施方案》中提出的“用兩到三年時間完成806萬平方米的棚戶區(qū)改造”的目標。

  這也是李克強掌政遼寧時最為人稱道的政績。以至于他2008年調(diào)任國務院副總理以后，仍然對棚戶區(qū)改造情結深重。

  在2009年12月召開的全國城市和國有工礦棚戶區(qū)改造會議上，李克強指出，棚戶區(qū)改造是保障性安居工程建設的重要組成部分， “順民意、惠民生，有利于擴內(nèi)需、促發(fā)展、調(diào)結構，是一舉多得的重大民生工程”。

  李克強要求，力爭在全國范圍內(nèi)，用5年時間完成城市和國有工礦集中連片棚戶區(qū)改造任務，有條件的地方可提前完成；國有林區(qū)墾區(qū)煤礦棚戶區(qū)改造也要爭取用3年時間完成。

  隨后，2009年12月24日，住建部聯(lián)合財政部等六部委，聯(lián)合下發(fā)《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，指導全面落實全國保障性安居工程工作會議、推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作座談會的部署，扎實推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造。

  在李克強等領導人的倡導下，國務院辦公廳于2011年9月29日下發(fā)《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，其中第二條第三款明確要求，“加快實施各類棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造要堅持政府主導、市場運作，發(fā)揮多方面積極性，改造資金由政府適當補助，住戶合理負擔。國有林區(qū)、墾區(qū)和工礦(含煤礦)棚戶區(qū)改造，企業(yè)也要安排一定的資金?！?

  2013年，正式當選為國務院總理的李克強，對棚戶區(qū)改造工作的熱情依然不減。去年6月26日，在國務院常務會上，李克強再次強調(diào)棚戶區(qū)改造的重要性，要求調(diào)整優(yōu)化投資安排，壓縮一般性投資，集中資金重點用在棚戶區(qū)改造這個“刀刃”上。

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  復制“遼寧模式”

  正如外界猜測的那樣，陳政高此次主政住建部，與李克強繼續(xù)在全國范圍內(nèi)推動棚戶區(qū)改造有著必然的因果關系。

  遼寧政界一位曾與陳、李二人共事過的人士告訴時代周報記者，李克強于2005年2月倡導棚戶區(qū)改造之初，時任沈陽市委副書記兼市長的陳政高是第一個響應的。陳政高的態(tài)度成就了老工業(yè)城市沈陽成為遼寧省棚戶區(qū)改造的樣本。

  該人士稱，對于陳政高的辦事能力，他是認同的。在他看來，對于遼寧這個老工業(yè)和能源基地來說，李克強進行棚戶區(qū)改造是對的。

  據(jù)這位人士介紹，當時國內(nèi)各種類型的棚戶區(qū)都可以在遼寧省找到，這些棚戶區(qū)的房子房齡大多超過50年。由于建設時間較早，且搭建多屬于臨時性的，因此造成棚戶區(qū)內(nèi)普遍缺乏公共設施，衛(wèi)生環(huán)境惡劣，居民生活不變。2004年底，李克強就是在走訪撫順市莫地溝棚戶區(qū)群眾后，決心進行棚戶區(qū)改造的。

  從李克強那里接下任務，陳政高的沈陽市班子一邊提出“兩年內(nèi)全面完成沈陽市棚戶區(qū)、平房區(qū)、舊城區(qū)改造任務”的工作目標，一邊在全市范圍內(nèi)排查出影響城市整體環(huán)境的棚戶區(qū)、平房區(qū)及舊城區(qū)238片，涉及居民12.9萬戶。2005年不到一年的時間里，沈陽市前后投入改造資金85億元，共拆遷居民6.9萬戶。

  在沈陽市的示范作用下，遼寧全省迅速投入到棚戶區(qū)改造工作當中。

  為解決棚戶區(qū)改造的資金問題，遼寧省制定了“市場化運作、政府兜底”的政策，采用政府補貼、銀行貸款、土地出讓金減免等辦法解決。

  撫順市要改造10萬戶棚戶，可是僅靠上級財政撥來的7億多元遠不能夠完成。于是該市就先利用財政補貼、減免稅費、無償劃撥土地等多種方式，補貼改造資金8億元；又通過貸款、參與項目建設企業(yè)讓利、收取擴大面積款、企業(yè)出資扶持改造等方式籌集來5億元，最終填平了該棚戶區(qū)的改造所需的資金缺口。

  營口市對棚戶區(qū)改造的手段相對宏觀，土地全部實行“招、拍、掛”方式公開出讓，形成了以房地產(chǎn)開發(fā)商為承建主體，政府對項目實施宏觀調(diào)控、政策扶持與監(jiān)督管理相結合的新格局。

  棚戶區(qū)戶數(shù)占市區(qū)總戶數(shù)28.68%，棚戶區(qū)人口占市區(qū)總人口28.98%的阜新市，在棚戶區(qū)改造過程中，以土地置換為依托，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。通過引進了雙匯、伊利等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，培育了一批配套的服務業(yè)，發(fā)展了一些新興的、科技含量較高的電子化工等工業(yè)企業(yè)，從而盤活了這座因煤礦資源枯竭而失去經(jīng)濟支柱的礦山工業(yè)城。

  在對棚戶區(qū)居民的補償問題上，阜新市根據(jù)面積進行結算，從而使絕大多數(shù)居民經(jīng)過棚戶區(qū)改造后，不但改善了居住環(huán)境和居住質(zhì)量，還可能從此脫貧致富。

  “遼寧城市棚戶區(qū)改造成功，除卻加快改善了中低收入群眾的住房條件外，也優(yōu)化了城市發(fā)展空間，完善了城市功能，增加了就業(yè)，帶動了投資和消費的增長，既是重大的民生工程，也是重大的發(fā)展工程?！弊〗ú扛辈块L齊驥如此評價說。

  中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院和聯(lián)合國人居署聯(lián)合發(fā)布的《中國遼寧棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗研究報告》認為，遼寧模式具有多重借鑒價值?！罢鲗?，市場運作，多方參與”是解決低收入居民住房問題的較好形式。

  棚戶區(qū)改造的“遼寧模式”正在被全國復制：“營口模式”頗受安徽等地認同，而“阜新模式”正是近期中央一再強調(diào)做好山西等地棚戶區(qū)改造的根源。這從今年5月起陳政高密集調(diào)研安徽、貴州、四川和湖南四省的棚戶區(qū)改造即可看出來。

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  調(diào)研四省，汲取經(jīng)驗

  盡管陳政高早在今年4月29日就被中組部任命為住建部黨組書記兼副部長，然而提到這位新部長，住建部的同事大多認為他有點神秘。

  “從四月上任以來，他在部里頭幾乎沒什么動作，除了密集調(diào)研以外?！迸c陳政高的工作尚無交集的同事向時代周報記者描述自己的感覺。但與陳政高打過交道的人則喜歡他直來直去的性子，“是個實干的人，什么事都直奔主題?！?

  “他就是來住建部搞棚戶區(qū)改造的，這沒什么可猜度的?！弊〗ú恳晃徊辉妇呙墓賳T向時代周報記者坦言。事實上，陳政高此前奔赴安徽、貴州、四川和湖南四省調(diào)研，皆與棚戶區(qū)改造相關。

  據(jù)這位官員透露，陳政高于5月25-28日在安徽調(diào)研時，選取的對象是蚌埠、合肥的棚戶區(qū)小區(qū)和安置房建設工地；6月9-10日的貴州之行，選取的主要調(diào)研項目又是遵義鐵合金廠棚戶區(qū)改造項目；6月18日在四川調(diào)研時，選取的主要調(diào)研項目為成都市內(nèi)燃機總廠棚戶區(qū)改造項目；此后到湖南調(diào)研，選取的調(diào)研對象是長沙、株洲、湘潭三角地棚戶區(qū)改造項目。

  上述住建部官員表示，陳政高之所以選擇上述四地進行調(diào)研，是希望從這四地的棚戶區(qū)改造中汲取經(jīng)驗。

  以安徽省為例，其在棚戶區(qū)改造過程中，尤其是針對皖北和大別山等赤貧地區(qū)，有“引房企省投入、先排用地指標惠投資、政府讓利免收費、積極補償安置、鼓勵棚戶區(qū)居民自主選產(chǎn)權歸屬方式”的鏈式改造經(jīng)驗。

  據(jù)介紹，安徽省在棚戶區(qū)改造中，發(fā)揮市場機制，引導和調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極參與到棚戶區(qū)改造，積極運用“限房價、競地價”、“定設計、競房價”等方式配建、代建、定向回購棚戶區(qū)改造安置住房。把棚戶區(qū)改造安置住房用地納入當?shù)刈》坑玫毓媱?，并?yōu)先安排，實行應保盡保，對納入保障性安居工程建設計劃的棚戶區(qū)改造項目，按改造面積的1/4再加15%的配套設施用地規(guī)模，提前安排下達建設用地計劃指標。

  對棚戶區(qū)改造項目，安徽省免征城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。做好安置補償工作，實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇；棚戶區(qū)改造安置住房產(chǎn)權歸被征收人所有的，可按商品住房確認產(chǎn)權；積極探索棚戶區(qū)改造安置住房共有產(chǎn)權制度，允許符合條件的城市低收入家庭購買部分產(chǎn)權。

  “欠發(fā)達、欠開發(fā)”，經(jīng)濟基礎薄弱，“最困難、最需要”是選擇貴州之行的理由。

  選擇四川省的原因是，四川在棚戶區(qū)改造中，率先引入國開行 “危舊房棚戶區(qū)改造”專項貸款來破解棚戶區(qū)改造的融資難題。

  國開行四川分行的資料顯示，該專項貸款具有全行同類項目中最長貸款期限和最優(yōu)惠貸款利率。這將大大有利于棚戶區(qū)改造的資金成本控制。當然，為了方便銀行風險控制，國開行與四川省協(xié)商一致的結果是，該專項貸款將采取“統(tǒng)借統(tǒng)還”的貸款融資機制，即省內(nèi)各市縣棚戶區(qū)改造項目若需申請該專項貸款，經(jīng)審查后，由省政府的授權方四川發(fā)展(控股)有限責任公司統(tǒng)一向國開行四川分行申請貸款。

  而湖南省長沙市在棚戶區(qū)改造中的“長沙模式”，也是吸引陳政高前往當?shù)卣{(diào)研的主因。

  與許多城市的棚戶區(qū)改造不同，長沙是按照“一健”、“三改”，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環(huán)境的思路，以住房保障制度改革為切入點來推進棚戶區(qū)改造的。

  從2008年起，長沙市政府將過去的“補磚頭”模式改為“補人頭”模式，對所有棚戶區(qū)的原住戶推出了經(jīng)濟適用房貨幣補貼的改革嘗試，即對低收入無房戶，每戶發(fā)給貨幣補貼8萬元；低收入住房困難戶每戶補貼5萬元；對改制企業(yè)職工，過去沒有享受房改政策的，每戶增加補貼2萬元。這樣，拿到錢的人就可以根據(jù)經(jīng)濟情況自行選取最佳的住房解決辦法。

  改造資金如何監(jiān)管？

  長沙市棚戶區(qū)改造采取的貨幣補貼模式，恰是外界尤為關注的：棚改資金從哪里來？如何分發(fā)才算合理？又如何對這筆錢進行監(jiān)管？

  今年3月11日國務院下發(fā)的《國務院辦公廳關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》，要求地方各級政府要優(yōu)先安排城區(qū)老工業(yè)區(qū)的棚戶區(qū)改造項目，要積極引入市場機制，吸引社會力量參與棚戶區(qū)改造。鼓勵國家開發(fā)銀行(下稱“國開行”)及有關大型商業(yè)銀行為城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造提供資金支持。

  5月13日，國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實推進棚戶區(qū)改造建設有關問題的通知》，表態(tài)支持借助其他金融手段幫助棚戶區(qū)改造突破資金瓶頸。

  住建部政策研究中心副主任王玨林告訴時代周報記者，“由于國務院的重視，今年起投入到棚戶區(qū)改造的錢增多了。說白了，住建部就是個把國務院給的錢分下去的部門。住建部要把這個錢分好，怎么分才能保證合理，分了之后怎么監(jiān)管到位等工作也隨著國務院投錢的增加而顯得更加重要。但這不是住建部一家能獨立完成的，住建部將會同其他相關部門研討，力爭制訂出通用性強的指導意見?！?

  事實上，棚戶區(qū)改造的資金監(jiān)管問題正在凸顯。審計署審計長劉家義之前在接受媒體采訪時披露，對全國城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，2013年有38個單位騙取套取棚戶區(qū)改造資金15.41億元，有237個項目或單位將78.29億元挪用于市政設施、園區(qū)開發(fā)等。

  對此，王玨林稱，住建部沒有這方面的職能與職權，只能會同審計部門以及發(fā)動社會力量共同實現(xiàn)監(jiān)管。

  除了資金來源這個最大的問題以外，棚戶區(qū)改造工作中常見的問題還有土地政策、征地拆遷等與產(chǎn)權歸屬相關的問題。

  不過王玨林表示，住建部短期內(nèi)不會有新的政策出臺。畢竟，本身棚戶區(qū)改造不是項新工作，國務院制定的相關政策早已放在那里，住建部只要按照國務院的指令去執(zhí)行就是了。