煤電“新政”催生千億補(bǔ)償預(yù)期，行業(yè)如何擺脫“根本困境”？

歷經(jīng)數(shù)年反反復(fù)復(fù)的討論和博弈之后，一項(xiàng)關(guān)系能源安全的電改政策，終于變成了一紙紅頭文件，給多年來身處“寒冬”中的煤電增添了一絲暖意。

這個(gè)文件是指2024年1月1日正式執(zhí)行的《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》(下稱《通知》)。

這項(xiàng)政策，涉及能源主管部門、地方政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等多方。“這是多方共同努力達(dá)成的一致共識(shí)?！痹啻螀⑴c該政策討論過程的一名行業(yè)人士對(duì)記者說，“這在電改史上并不多見。”

《通知》將過去單一的煤電電價(jià)機(jī)制一拆為二，形成了“電量電價(jià)+容量電價(jià)”的兩部制電價(jià)機(jī)制。容量電價(jià)明確了煤電固定成本回收機(jī)制，給煤電帶來了上千億元的收益補(bǔ)償。

官方預(yù)判，這既“穩(wěn)定煤電行業(yè)預(yù)期、為企業(yè)吃下‘定心丸’，又有利于凝聚各方共識(shí)”。

1月11日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》明確：加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，確保能源安全。而此次《通知》的主要目的，是減輕煤電企業(yè)的生存壓力和促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，保障能源安全供給。

過去幾年，煤電行業(yè)可謂歷經(jīng)滄桑，幾經(jīng)沉浮，面臨著“雙碳”約束、機(jī)組利用小時(shí)數(shù)下降、煤價(jià)上漲、保供壓力增大、可再生能源發(fā)電競爭等多重壓力。盡管煤電企業(yè)使出渾身解數(shù)，仍難以擺脫高煤價(jià)帶來的成本疏導(dǎo)困境。

包括參與此次政策討論和起草的多名受訪者均向記者表示，在政策利好的推動(dòng)下，煤電行業(yè)有望在短期內(nèi)逐步走出“寒冬”。但政策未來能否得到準(zhǔn)確、有效地實(shí)施，有待實(shí)踐驗(yàn)證。

千呼萬喚始出來

此次《通知》，是由國家發(fā)改委、國家能源局在2023年11月8日聯(lián)合印發(fā)的。

董曦曾擔(dān)任云南省政府法律顧問、云南電網(wǎng)公司法律事務(wù)部主任，他向記者介紹，早在2018年左右，有關(guān)出臺(tái)煤電容量電價(jià)政策的呼聲已在行業(yè)出現(xiàn)。主要原因是行業(yè)普遍出現(xiàn)虧損。

導(dǎo)致煤電普遍虧損的其中一個(gè)原因，與其他電源的迅速崛起有關(guān)。以水電為例，董曦說，多年前，五大發(fā)電集團(tuán)到處“跑馬圈地”，搶奪水電資源，全國水電實(shí)現(xiàn)超前開發(fā)，裝機(jī)容量迅速增長，電力供需得到緩解，甚至出現(xiàn)過剩，以致多地出現(xiàn)“棄水”現(xiàn)象，不斷擠壓火電的發(fā)展空間。

與此同時(shí)，2015年中國啟動(dòng)新一輪電力體制改革，推動(dòng)電量交易市場(chǎng)化。在市場(chǎng)化交易中，投資成本較低、利潤較高的水電的上網(wǎng)電價(jià)持續(xù)走低，進(jìn)一步挑戰(zhàn)了煤電的競爭力。

除了受水電等電源的擠壓外，燃煤成本的上漲，進(jìn)一步加劇煤電虧損。燃料成本占煤電發(fā)電成本70%左右?！笆濉?2015年-2020年)期間，隨著退出、減量重組10億噸煤炭過剩產(chǎn)能任務(wù)完成，煤炭供需緊張、煤價(jià)大幅反彈，但煤電企業(yè)出現(xiàn)虧損面大、負(fù)債率高、資金鏈緊張，一些企業(yè)面臨被ST、退市、兼并、關(guān)停、破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，致使煤、電經(jīng)營業(yè)績“冰火兩重天”。

2019年，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，提出“現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制已難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展……將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為‘基準(zhǔn)價(jià)＋上下浮動(dòng)’的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制”，并首次確立了與煤電新定位相一致的“容量補(bǔ)償機(jī)制”，明確部分省份“可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)通過市場(chǎng)化方式形成”。

此后，山東、廣東、云南等省份率先建立煤電調(diào)節(jié)容量市場(chǎng)。但受利益博弈等多重原因影響，全國性的煤電容量電價(jià)政策未能出臺(tái)。

過去電網(wǎng)是煤電的唯一買主，上網(wǎng)電價(jià)由于國家統(tǒng)一核定，當(dāng)時(shí)煤電企業(yè)都覺得價(jià)格定低了。但隨著電力市場(chǎng)化不斷推進(jìn)，煤電在市場(chǎng)交易中報(bào)出了腰斬的價(jià)格。以云南為例，董曦說，此前煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)在0.367元/千瓦左右，但即便如此，部分煤電企業(yè)還在喊虧。而到了2016年8月，昆明電力交易中心掛牌成立，為推進(jìn)電力市場(chǎng)化建設(shè)搭建了公開透明的平臺(tái)?！笆状螀⑴c市場(chǎng)交易，煤電企業(yè)就報(bào)出了低至0.186元/千瓦的價(jià)格，否則電量‘賣不掉’”。

這讓煤電企業(yè)叫苦不迭。

到了2021-2022年，隨著煤價(jià)不斷上漲，煤電經(jīng)營虧損面進(jìn)一步擴(kuò)大。結(jié)果是，不少煤電企業(yè)失去了發(fā)電動(dòng)力，許多煤電機(jī)組越來越多時(shí)間“備而不用”，導(dǎo)致能源保供緊張和拉閘限電先后在全國多地上演。

在煤電領(lǐng)域，當(dāng)年全國“集資辦電”的盛況早已不復(fù)存在，“印鈔機(jī)”的傳說已成往事。有業(yè)內(nèi)人士戲言：“煤電已進(jìn)入中老年，開始吃‘低保’了?！?/p>

與此同時(shí)，具有清潔屬性的風(fēng)電和光伏等可再生能源近年來一路高歌。

曾在國家電力監(jiān)管委員會(huì)工作過的電力專家吳疆向記者解釋，中國電力需求還在繼續(xù)增加，同時(shí)風(fēng)、光電量占比不斷提高，但在儲(chǔ)能技術(shù)沒有突破的歷史階段，都不足以支撐風(fēng)電光伏的間歇性、波動(dòng)性，為保障能源安全供應(yīng)，還必須依靠較大規(guī)模的煤電機(jī)組作為最后的兜底。

經(jīng)過2021-2022年的全國性“電荒”，煤電的“壓艙石”作用再次得到重視。建立煤電容量電價(jià)機(jī)制此時(shí)變得緊迫起來。

《通知》出臺(tái)后，國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)說，“煤電是我國最重要、成本較低的支撐調(diào)節(jié)電源……有的地方煤電則仍是主力電源，在提供電力和電量方面都是‘頂梁柱’。”

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，這么多年了，煤電不都挺過來了嗎，為何還要出臺(tái)一個(gè)容量電價(jià)政策來保護(hù)它呢？同時(shí)，市場(chǎng)競爭就是優(yōu)勝劣汰，沒有必要出臺(tái)煤電容量電價(jià)這樣的保護(hù)政策。

在爭議中，煤電容量電價(jià)政策蹣跚前行。

多方博弈的結(jié)果

談及此次政策制定過程時(shí)，上述曾多次參與政策討論的行業(yè)人士對(duì)記者說，“至少討論了10輪”，最后才達(dá)成共識(shí)。

參與此次政策討論和制定的，除了能源主管部門、地方政府、煤電企業(yè)外，還有電網(wǎng)企業(yè)等。

記者通過多方權(quán)威渠道采訪了解到，在政策討論和起草階段，各方有各方的訴求。其中，地方政府的訴求是，電價(jià)改革后，“電價(jià)不能漲”，而且“電價(jià)越低越好”。

對(duì)于地方政府來說，低電價(jià)有利于帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。董曦舉例說，當(dāng)時(shí)昆明電力交易中心啟動(dòng)交易后，較低的交易電價(jià)推動(dòng)了交易量大幅度上漲，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的開工率也從30%多漲到60%多?！斑@也是地方政府樂意看到的?！?/p>

煤電企業(yè)則希望電價(jià)能夠適度上調(diào)。因此，有煤電企業(yè)提出了這樣的設(shè)想：在現(xiàn)行的電價(jià)基礎(chǔ)上，加一個(gè)容量電價(jià)，增加的部分可以通過終端用戶傳導(dǎo)出去。但這立馬遭到了地方政府的反對(duì)。

而在電網(wǎng)企業(yè)看來，煤電電價(jià)的適度上調(diào)，有利于帶動(dòng)煤電多發(fā)和新增裝機(jī)，以緩解不斷增長的“風(fēng)光”等新能源給電網(wǎng)帶來沖擊，讓電網(wǎng)更好地穩(wěn)定運(yùn)行。

談及煤電容量電價(jià)政策為何姍姍來遲時(shí)，董曦認(rèn)為，電價(jià)的變動(dòng)，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)，煤電廠的真實(shí)成本究竟是多少，還“需要去摸一摸”。

記者還了解到，在討論過程中，相關(guān)方面還曾考慮過用水電的收益去補(bǔ)償煤電的收益?！暗姺矫娌⒉粯芬??！庇惺茉L者說，“其他像‘風(fēng)光’等可再生新能源更不樂意?！?/p>

在討論和博弈中，最后出臺(tái)的政策被認(rèn)為是一個(gè)相對(duì)“折中”的方案。對(duì)此，有受訪者向記者解釋說：“地方政府從缺電的角度選擇了接受，煤電企業(yè)從建立機(jī)制的角度選擇了接受。”

在政策談?wù)撝?，觀點(diǎn)沖突較多的，是地方政府和煤電企業(yè)。雙方討論較多的一點(diǎn)是，用容量電價(jià)的錢，最后從哪出，誰來出。

結(jié)果是，《通知》將煤電電價(jià)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性分拆，變成電量電價(jià)和容量電價(jià)，從當(dāng)時(shí)的單一制電價(jià)變成兩部制電價(jià)。

所謂單一制電價(jià)，即煤電只有發(fā)電才能回收成本。電力市場(chǎng)成熟國家通常實(shí)行兩部制電價(jià)，即容量電價(jià)主要回收機(jī)組固定成本、電量電價(jià)主要回收變動(dòng)成本。煤電經(jīng)營成本包括折舊費(fèi)、人工費(fèi)、修理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等固定成本和燃煤等變動(dòng)成本。

《通知》根據(jù)全國平均值統(tǒng)一明確為每年每千瓦時(shí)330元。綜合考慮各地電力系統(tǒng)需要、煤電功能轉(zhuǎn)型情況等因素，2024-2025年，多數(shù)地方通過容量電價(jià)回收固定成本的比例為30%左右即每年每千瓦100元，部分煤電功能轉(zhuǎn)型較快的地方適當(dāng)高一些；2026年起，各地通過容量電價(jià)回收固定成本的比例提升至不低于50%，即每年每千瓦165元。

“這樣分步驟來走，好處是可以讓各方慢慢適應(yīng)，以時(shí)間換空間?！痹鴧⑴c煤電容量電價(jià)政策討論的廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對(duì)記者說，“目前很難做到一步到位，背后的原因太多、太復(fù)雜了。”

也因此，《通知》并沒有明確提出容量電價(jià)回收固定成本的比例，也沒有明確到何時(shí)提至100%。

容量電費(fèi)最后從哪兒出？根據(jù)《通知》，煤電機(jī)組可獲得的容量電費(fèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛弘娙萘侩妰r(jià)和機(jī)組申報(bào)的最大出力確定，各地煤電容量電費(fèi)納入系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用，每月由工商業(yè)用戶按當(dāng)月用電量比例分?jǐn)偅呻娋W(wǎng)企業(yè)按月發(fā)布、滾動(dòng)清算。

目前容量電費(fèi)不涉及居民和農(nóng)業(yè)用戶。

官方預(yù)判，此次電改“對(duì)于終端用戶用電成本的影響，無論是從短期還是從長期看，都是積極正面的”。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(下稱“中電聯(lián)”)首席專家陳宗法在1月9日發(fā)表題為《煤電容量電價(jià)不是萬能的》的文章中測(cè)算，全國煤電容量電價(jià)2024-025年補(bǔ)償總額約1100億元。

而每年獲得的容量電價(jià)收益，將在一定程度上緩解煤電企業(yè)的經(jīng)營壓力。

如何“充分到位”

但煤電企業(yè)想要“旱澇保收”并非易事。

陳宗法在上述文章中分析稱，此次“容量電價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”，同時(shí)“分年到位，且門檻高、考核嚴(yán)格，獲取不易”。

根據(jù)《通知》，“燃煤自備電廠、不符合國家規(guī)劃的煤電機(jī)組，以及不滿足國家對(duì)于能耗、環(huán)保和靈活調(diào)節(jié)能力等要求的煤電機(jī)組”不能享受上述政策補(bǔ)償。同時(shí)，煤電機(jī)組如無法按照調(diào)度指令提供所申報(bào)的最大出力，將相應(yīng)扣減容量電費(fèi)。

“煤電容量電價(jià)機(jī)制對(duì)煤電機(jī)組在能耗、排放和靈活性等方面的要求越來越高，企業(yè)要想拿到政策補(bǔ)償，必須繼續(xù)投資改造?！眳墙f。

但較高的設(shè)備改造成本，讓有的煤電企業(yè)不得不慎重考慮。“公司長期虧損，加上機(jī)組設(shè)備相對(duì)陳舊，經(jīng)測(cè)算，現(xiàn)有的容量電價(jià)補(bǔ)償難以覆蓋改造成本。”云南某煤電企業(yè)一位相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說，“看著此次政策出臺(tái)，我們心里很是五味雜陳?！?/p>

上述發(fā)電集團(tuán)內(nèi)部人士向記者表示，目前，許多煤電企業(yè)對(duì)繼續(xù)上馬新項(xiàng)目的積極性并不高。他解釋說，其中的一個(gè)原因是，企業(yè)對(duì)政策的未來走向現(xiàn)在還看不清。同時(shí)，雖然影響煤電企業(yè)盈利能力的因素很多，主因卻是煤價(jià)，容量電價(jià)并不足以完全補(bǔ)足煤電機(jī)組的固定成本。

“煤電企業(yè)并未從根本上擺脫困境……一些企業(yè)嚴(yán)重資不抵債。”陳宗法在上文介紹，五大發(fā)電集團(tuán)煤電占比超過50%，但在2023年1-11月發(fā)電產(chǎn)業(yè)利潤中，煤電只貢獻(xiàn)了21%；在全部產(chǎn)業(yè)利潤中，煤電只貢獻(xiàn)了13%，由能源保供中的“主角”變成效益考核中的“配角”“掣肘”。

相對(duì)于煤電企業(yè)而言，目前中煤集團(tuán)等煤炭企業(yè)對(duì)與煤電投資頗感興趣。從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，煤炭企業(yè)可以通過煤價(jià)去補(bǔ)貼電價(jià)，對(duì)沖“煤電頂牛”。

“這有點(diǎn)不太正常?！鄙鲜霭l(fā)電企業(yè)內(nèi)部人士感慨道，“煤電項(xiàng)目本來應(yīng)該是這些大型發(fā)電集團(tuán)去投的?！?/p>

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此次煤電容量電價(jià)政策屬于一個(gè)對(duì)市場(chǎng)秩序的權(quán)宜之計(jì)的“過渡方案”。

但林伯強(qiáng)對(duì)此持有不同看法?！斑@不是過渡方案?！彼麑?duì)記者說，如果在實(shí)踐中執(zhí)行得好，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間里還會(huì)使用，直到煤電退出歷史舞臺(tái)。

“現(xiàn)在業(yè)內(nèi)普遍擔(dān)心的主要是，政策今后是否充分到位，能否得到有效執(zhí)行?！彼f，“這就需要多方的共同努力?！?/p>

官方預(yù)判，從短期來看，此次政策“對(duì)終端用戶用電成本的影響總體較小”，“煤電總體價(jià)格水平是基本穩(wěn)定的……工商業(yè)用戶終端用電成本總體有望穩(wěn)中略降”。

多名受訪者解釋，從長期來看，政策執(zhí)行后，未來隨著容量電價(jià)回收固定成本的比例不斷提升，工商業(yè)等終端用戶在電價(jià)方面會(huì)不會(huì)受到較大影響，尚未可知?？梢钥隙ǖ氖牵诖蟮姆较蛞呀?jīng)明確的基礎(chǔ)上，未來還需要有一套完整的、細(xì)化的配套政策為此次《通知》“護(hù)航”。

“接下來，相關(guān)方面需要制定一個(gè)能夠讓(煤)電價(jià)在終端上‘走出去’的配套政策。”林伯強(qiáng)說。