張軍：穩(wěn)經(jīng)濟要擴大有效投資，而不是各級政府一味上大項目

出口、投資、消費，一向被看做中國經(jīng)濟的“三駕馬車”。然而今春以來，疫情突然卷土重來，對開年來的消費市場造成巨大沖擊，再加上國際局勢突變，也讓出口因素更加不穩(wěn)定。

在這種情況下，如何通過投資拉動中國經(jīng)濟增長，成為大家不約而同關(guān)注的突破點。

基建投資對中國經(jīng)濟的拉動還有多大？投資主體應該更側(cè)重于政府還是企業(yè)？如何推動有效投資防止地方債務進一步擴大？觀察者網(wǎng)專訪復旦大學經(jīng)濟學院院長、中國經(jīng)濟研究中心主任張軍教授，解讀當下經(jīng)濟熱點問題。

觀察者網(wǎng)：我國經(jīng)濟目前面臨三重壓力，今年我們把穩(wěn)增長放在突出位置。開年以來，從各地各部門的情況來看，投資，尤其是擴大有效投資成為了拉動經(jīng)濟增長的關(guān)鍵“一招”。在“三架馬車”中，今年為何格外重視投資對經(jīng)濟增長的托底作用？

張軍：基本建設的含義是對生產(chǎn)能力進行擴大，當然包括上一些新的生產(chǎn)項目，比如建一個特斯拉汽車廠?；ㄒ舶▽A設施的建設和更新，比如建新機場、修建新的鐵路、高鐵，還包括5G基站、數(shù)據(jù)中心，算力提升等新經(jīng)濟領(lǐng)域的基本建設。

這么多年來我們一講固定資產(chǎn)投資，大家就習慣性地理解為是政府安排的基建投資這類大項目。但實際上，經(jīng)濟中大量的投資活動其實是企業(yè)層面的投資。

企業(yè)的投資包括企業(yè)的基本建設投資，也包括企業(yè)在現(xiàn)有基礎上去擴大產(chǎn)能的投資。比如說，一個汽車廠今年要擴大投資，它可以去并購別的企業(yè)，可以在別的地方建一個新的汽車廠，也可以在現(xiàn)有汽車廠基礎上直接擴大它的產(chǎn)能規(guī)模，這些都是投資。

因此，當談到“穩(wěn)增長”的時候，大家習慣于把它理解為用政府的投資來“穩(wěn)增長”，這是有失偏頗的。

假如我們遭遇到像2020年新冠疫情那樣的巨大危機或者外部沖擊，導致經(jīng)濟突然“停擺”時，為了在短期內(nèi)盡快地穩(wěn)住經(jīng)濟，防止經(jīng)濟進一步走向衰退趨勢，才需要靠政府的公共投資拉一把。這時候需要政府的公共投資，主要是因為大量的市場主體受到了沖擊，無法正常進行投資。

但是從現(xiàn)在中國的經(jīng)濟狀況來看，我們已經(jīng)接近恢復到一個正常發(fā)展和增長的狀態(tài)，雖然可能還沒完全達到。所以，在這種情況下，我們談到“穩(wěn)增長”時，就不能完全把投資理解為政府的公共投資。

現(xiàn)在幾乎在所有場合，大家只要一討論到投資，好像就是發(fā)改委要批準更多地方政府的大基建項目，包括基礎設施的項目。如果一個省規(guī)劃了幾萬億的投資項目，那么從全國來講可能就是幾十萬億。

對于這種公共投資，我們要非常謹慎。我認為中國經(jīng)濟現(xiàn)在的下行壓力，很大程度上不是來自于公共投資不夠，而是我們的民間投資缺乏足夠的動力。這是由于政策變化過于頻繁，加上地方政府在執(zhí)行中的偏誤，私人企業(yè)和民間投資者有一些預期上的轉(zhuǎn)弱而導致。

就總量和結(jié)構(gòu)來說，我們的經(jīng)濟活動當中，絕大多數(shù)還是民間的經(jīng)濟。無論是那些頭部的旗艦民營企業(yè)，還是我們整個經(jīng)濟底層的數(shù)千萬數(shù)量級的中小企業(yè)，它們才是我們經(jīng)濟當中的一個主力軍。

我們要穩(wěn)經(jīng)濟、政策要發(fā)力，不是說不需要公共投資。如果經(jīng)濟發(fā)展確實需要這些投資，那么政府就要及時去跟進這些投資。但我覺得，現(xiàn)在的重心還是應該放在如何穩(wěn)定民間投資方面。

但現(xiàn)在很多地方政府考慮的問題是如何布局和上馬大的公共投資項目，這就有些隱患了。

如果我們經(jīng)常問問自己為什么需要那些投資項目？比如說為什么今天要建一個機場？要上馬一些大的基建項目？到底是為了要穩(wěn)住今年的經(jīng)濟，還是因為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展對這些投資項目有很大的呼聲？

所以，這就回到了一個非常核心的問題——有效投資。這兩年中央對有效投資的問題非常關(guān)注。

投資必須是有效的，它才會對經(jīng)濟有持久的貢獻。我們當下做出的投資，不管是來自政府還是來自企業(yè)，但凡是成為有效投資的，一定是我們的經(jīng)濟發(fā)展所需要的投資項目，因為只有“有需要”的投資，將來才會有可觀的回報，否則這個投資就變成了閑置的產(chǎn)能。

在中國目前的宏觀經(jīng)濟形勢下，債務規(guī)模那么大，很多領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩實際上非常嚴重。所以，我覺得首先我們一定要轉(zhuǎn)變習慣性的思維，不要把投資簡單地等同于政府投資，等同于大項目，等同于基礎設施投資。

第二，投資要從經(jīng)濟發(fā)展的需要出發(fā)。只有這樣，投資才可能是有效投資，才有可能獲得回報，有了回報，這些投資項目就不會形成債務拖累。

觀察者網(wǎng)：您認為現(xiàn)在哪些方向的投資才是有效投資？要實現(xiàn)有效投資，我們要怎么去做？

張軍：坦率地講，因為有效投資是經(jīng)濟活動中所需要的投資，所以這些投資是否值得，在大多數(shù)情況下一定只有企業(yè)才知道。如果一個汽車廠認為它的產(chǎn)品未來市場非常好，用戶的需求非常大，那么它就需要盡快地擴大企業(yè)的產(chǎn)能。就像特斯拉宣布在中國擴建工廠一樣。

應該說，即便是基礎設施的投資項目，大多數(shù)情況下也是因為地方經(jīng)濟活動的發(fā)展遇到了瓶頸現(xiàn)象而產(chǎn)生了需求。

觀察者網(wǎng)：1月份召開的國常會強調(diào)，要加快推進“十四五”規(guī)劃《綱要》確定的102項重大工程項目和專項規(guī)劃，擴大有效投資。這屬于政府投資的一部分。您認為，政府投資怎樣才能擴大其有效性，怎樣的投資才能算政府的“有效投資”？

張軍：前面我剛剛談到，公共投資的合理性原理基本是一樣的。政府的公共投資要想成為有效的投資，就一定是要能夠回應經(jīng)濟活動的需求，或者說要能夠?qū)θ蘸蟮拿耖g投資有“擠入效應”，而不是“擠出”。

所謂“擠入”效應是指，政府在基建、公共基礎設施上的投資能夠在未來若干年內(nèi)有助于民間投資的擴張。這是因為按照合理性原則，政府投資的方向應該是經(jīng)濟當中那些外溢性很強的領(lǐng)域，往往是卡脖子、有瓶頸的地方，一旦政府的投資突破了瓶頸、緩解了卡脖子的現(xiàn)象，就會有巨大的外溢效應，企業(yè)、家庭和民間投資者都會從中獲益，改善的基礎設施會帶來投資者的便利、降低商務成本、提高預期的投資回報率，這樣就會引入更多的民間投資。

所以說，如果政府的投資可以在未來若干年里拉動更多的民間投資，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展，那么政府的這些公共投資就是有效的。

那么，政府的這些投資怎么收回？怎么獲得合理的回報？

一方面，很多政府的公共投資項目，特別是基礎設施項目，是可以直接收費的，比如高速公路。政府可以通過收費獲得有現(xiàn)金流，因為有現(xiàn)金流，也可以通過資產(chǎn)證券化來獲得固定收益，最后收回成本。

另一方面，在一些不容易收費、看上去也沒有資產(chǎn)證券化機會的項目中，政府可以通過間接的方式收回成本并獲得相應回報。特別是，政府在融資方式和手段上有很多選擇機會。我們熟悉的地方融資平臺或城投公司就是這樣的手段之一。

也有其它的一些方式。比如城市的政府修了一條地鐵，穿過了這個城市的很多地方。附近的地價會因此上升，并帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。開發(fā)商會進來，商業(yè)設施也會建起來，更多的人口會被導入。等到經(jīng)濟發(fā)展以后，這些給政府交的稅收也就增加了。這種情況下，政府就可以考慮用組建項目發(fā)開公司的方式來解決對地鐵的籌資和回報問題。上海早期的軌道交通建設就是用了這個方式。這些做法都利用了金融手段和市場機制的思維。

中車設計制造的全球首列數(shù)字軌道膠輪電車（DRT） 圖源：澎湃影像

觀察者網(wǎng)：中央經(jīng)濟工作會議和全國發(fā)展和改革工作會議都提到，要適度超前開展基礎設施投資。虎年伊始，各地重大項目紛紛上馬，其中很多都是基建項目。是否可以理解為，今年政府將基建投資作為其擴大有效投資的重要抓手？

張軍： 因為中央強調(diào)了有效投資對穩(wěn)定經(jīng)濟的重要性。因此，在中國的體制下，各個地方政府當然都會去安排更多的大投資項目。

不過我想提醒的是，在這個過程中，地方政府不僅要貫徹投資有效的精神，也要對這些投資的融資成本有很好的事前估計。也就是說，每個地方政府在準備投資項目時都得想一想怎么收回這些錢。很多錢都是專項債，它是有成本的，要償還的。地方政府將來不僅要收回成本，還要有能力給債權(quán)人支付回報。

當下，各個地方都比較關(guān)心怎樣啟動更多的投資項目，我認為，地方政府的官員不僅要關(guān)注“投入端”，即這些項目投多少錢，還要關(guān)注這些項目的“產(chǎn)出”。畢竟基建或者基礎設施投資的“產(chǎn)出”不太容易度量，它不像是一個汽車廠，產(chǎn)出就是生產(chǎn)的汽車。

所以，地方的基建投資最重要的底線是財務上要能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。哪個地方政府在財務平衡上動了更多腦筋，將來它在有效投資上就會做的更好。地方政府發(fā)5年10年的專項債去投項目，要關(guān)注最后能不能收回成本，并且還能獲得一些正常的回報。這些都要有事先的科學論證和預估。

即使是純公益的投資項目，地方政府也要盤算一下，這些項目到底對當?shù)氐慕?jīng)濟有多大的拉動，從而使得地方政府有沒有可能可以通過增加稅基的方式間接地進行補償。

觀察者網(wǎng)：國常會提到，要按照資金跟著項目走的要求，盡快將去年四季度發(fā)行的1.2萬億元地方政府專項債券資金落到具體項目。抓緊發(fā)行今年已下達的專項債，用好中央預算內(nèi)投資，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，撬動更多社會投資，力爭在一季度形成更多實物工作量。這是否可以認為是“政策發(fā)力適當靠前”的體現(xiàn)？在去年一季度經(jīng)濟高速增長的情況下，今年一季度穩(wěn)增長壓力較大，這樣做是否有助于緩解壓力？

張軍：它能緩解壓力，也是因為在數(shù)字上能夠好看一點。我們的投資項目，特別是很多大的投資項目，國家和地方統(tǒng)計局一般會采取“形象進度法”去測算項目的進度。所謂“形象進度法”就是統(tǒng)計員要到現(xiàn)場去看，比如說這里要蓋個房子，或者那里要建個廠房，他們要親自到現(xiàn)場去看這個項目建到什么程度，大概占整個工期的百分之幾，以此來測算投資的規(guī)模。

所以很多地方政府都很關(guān)注這個事情，希望一季度有很多項目用眼睛可以看得見它的進度。

“政策發(fā)力”主要是針對我們的財政和央行。比如說我們的專項債要盡早安排，盡早落地；央行的信貸政策對今年的有效投資要能夠給予更多的支持；央行需要通過窗口指導到各個商業(yè)銀行等等。這樣逐步在金融系統(tǒng)里面形成一個更多地支持這些投資項目的氛圍。

觀察者網(wǎng)：我們注意到，在全國各地的基建投資當中，水利工程建設是重要投資領(lǐng)域。1月國常會也特別提到，要推動抓緊實施已論證多年的重大水利項目。今年是不是一個水利工程建設的大年？水利工程投資對于拉動經(jīng)濟增長有哪些作用？

張軍：農(nóng)田水利作為基建投資范疇的一項內(nèi)容，在以往很多年以來，幾乎沒有斷過。

如果遇到比較特殊的年份，比如說金融危機或者經(jīng)濟比較蕭條的時期，一般我們要采取擴大投資的辦法來穩(wěn)定經(jīng)濟，這時候農(nóng)田水利的基本建設往往首當其沖。2008年出臺四萬億投資計劃時也是這樣的。

從某種意義上講，農(nóng)田水利在中國像是一個永久的話題。中國這么大，各個地方的氣候條件差別也很大，時不時就這里旱了、那里澇了。所以，有大量的農(nóng)田水利基礎設施需要進行更新、改造，增加新建的項目。

雖然我們不能說這部分錢花下去對短期的經(jīng)濟穩(wěn)定沒什么影響，但這個影響相對來說還是比較小的，長期的影響應該會更大些。

觀察者網(wǎng)：除了傳統(tǒng)的基建項目之外，“新基建”成為多地政府工作報告中的“熱詞”，全國多地都在加碼布局。為什么“新基建”今年如此受關(guān)注？在后疫情時代，它對我國的數(shù)字經(jīng)濟、雙循環(huán)發(fā)展格局等有怎樣的作用？

張軍：傳統(tǒng)基建在中西部地區(qū)、邊緣地區(qū)、老少邊窮地區(qū)可能還有大量的空間，但在沿海經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，特別是像北上廣深這些地方，其實已經(jīng)接近飽和了。所以，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)必然會更多地關(guān)注“新基建”，把錢花在這上面。

“新基建”跟信息產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等都有相關(guān)性，而這部分又是發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟中最活躍的部分。以5G基站為例，目前全球一半以上的5G基站在中國，而在未來的“十四五”規(guī)劃中，我們的5G基站規(guī)模還要翻好幾番。

5G設備建設

但是我想說，即便是新基建，它也不是說為了“穩(wěn)經(jīng)濟”的目的才去投的?！靶禄ā钡男枨髞碜杂诮?jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和數(shù)字經(jīng)濟的擴張。與數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的一些新的經(jīng)濟活動，統(tǒng)計局說大概有40萬億的規(guī)模。數(shù)字經(jīng)濟在很多地方已經(jīng)成為經(jīng)濟當中最活躍的部門，所以它就會產(chǎn)生突破這些新經(jīng)濟活動所遇到瓶頸的需求，所以它有這個需求，才會有這樣的投資。

而且“新基建”肯定不都是政府的投資，新基建有相當多的投資來自企業(yè)，企業(yè)占大頭。

不論政府的投資，還是企業(yè)的投資，只要它都是有需求的，這種有需求的投資才是有效的投資。

其實即便我們的經(jīng)濟遭遇了2020年那樣一個疫情突發(fā)事件的沖擊，為了穩(wěn)定經(jīng)濟，政府也沒有不計成本地來擴大它的投資，相反，政府出臺的反而更多是為中小企業(yè)和個體工商戶的補貼與減稅降費的政策。

所以，即使我們的經(jīng)濟有一定的下行壓力，也不要不計成本地把投資當成一個救命稻草，不然的話，又會造成很多的資源浪費和日后的債務負擔，拖累經(jīng)濟的增長。

觀察者網(wǎng)：有學者認為，從去年消費外貿(mào)和投資對于經(jīng)濟增長的貢獻率來看，投資是最低的，這說明2021年投資對經(jīng)濟增長有所拖累，因此要提振2022的經(jīng)濟增長需要從擴大有效投資上尋找突破口。怎么看這種觀點？

張軍：前兩年的出口大幅增長是受到新冠疫情影響的偶然情況，不是必然，因此不能把它視為常態(tài)。如果把它恢復到正常情況的話，中國的出口增長可能也只有一位數(shù)。這是我們經(jīng)濟發(fā)展和收入提高的必然趨勢。

你如果看投資跟消費，其實也看不出有什么特別的地方，不能說投資相對更差了。這些年投資也好，消費也好，其實總體上就是這樣一個狀況，它們的份額其實都是相對的，“三駕馬車”當中有一個跑得快，份額就會上去了，其它的份額就會相應地下降。

就消費而言，我們要看到，近年中國在家庭的消費開支上面不可能有大的變化，基本上能穩(wěn)住當前的一個局面就差不多了。

透過需求側(cè)去想中國經(jīng)濟的問題，應該會想到后面更基本的問題是更重要的?？楷F(xiàn)在的穩(wěn)投資也好，或者穩(wěn)消費也好，穩(wěn)外貿(mào)也好，其實都是解決短期問題的。中國經(jīng)濟有更長期的問題，這些問題難以靠宏觀政策輕松解決。