地方政府發(fā)債醞釀開閘
國(guó)家正在醞釀允許地方政府發(fā)債并嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)其管理。
記者10月30日獲悉，一份由財(cái)政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國(guó)務(wù)院等待批復(fù)。
財(cái)政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員已初步到位。
這意味著，學(xué)界多年關(guān)注的所謂“開前門、堵后門”，開放并加強(qiáng)地方政府發(fā)債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。
地方政府舉債醞釀開閘
“目前草案已基本成型，但這件事意義重大，還必須由國(guó)務(wù)院最后定奪?！庇兄槿耸客嘎?。
而今，雖然相關(guān)方案尚有待國(guó)務(wù)院層面討論、批復(fù)，但據(jù)了解，財(cái)政部數(shù)月前便已經(jīng)在其預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員也已初步到位。
允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)允許地方政府舉債。
而一直以來，我國(guó)對(duì)地方政府舉債采取了相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。按照現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/FONT>
但現(xiàn)實(shí)中，《預(yù)算法》的規(guī)定雖卡住了地方政府合法發(fā)債的閘門，卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。
一般理解，所謂地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人，需要按照協(xié)議或合同約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的償付義務(wù)。
目前在我國(guó)地方政府債務(wù)中，既有經(jīng)常性債務(wù)（又稱赤字性債務(wù)），也有融資性債務(wù)（也稱建設(shè)性債務(wù)）；既有直接債務(wù)，也有間接債務(wù)（又稱或有債務(wù)）；既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。
關(guān)于地方政府的債務(wù)規(guī)模，目前并沒有統(tǒng)一的說法，幾乎沒有人敢說已掌握全部的準(zhǔn)確真實(shí)數(shù)據(jù)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)。為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動(dòng)“買單”，由此帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。
“現(xiàn)在就只剩下《預(yù)算法》這道‘正門’（指正規(guī)發(fā)債）還沒有打開，而實(shí)際上周圍的‘圍墻’都已被統(tǒng)統(tǒng)拆掉了。”一向以敢于直言著稱的財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康如是表示。
而隨著相關(guān)方案的醞釀生成，這道“正門”正在徐徐打開。
初期限定省級(jí)政府
據(jù)悉，早在2004年，相關(guān)準(zhǔn)備工作便已悄然展開。
財(cái)政部為此專門設(shè)立了一個(gè)大型的地方政府債務(wù)管理的課題組，并專程到地方調(diào)查摸底各地方政府負(fù)債情況。與此同時(shí)，課題組也考察了美國(guó)、日本、巴西等國(guó)地方債的管理模式、管理機(jī)構(gòu)和懲罰機(jī)制。
2006年9月11日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的金人慶在向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議提交的報(bào)告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這是財(cái)政部最高負(fù)責(zé)人第一次公開表態(tài)開放地方政府發(fā)債。
而在學(xué)界，關(guān)于允許地方政府發(fā)債的討論已經(jīng)延續(xù)多年?！笆∫韵仑?cái)政體制回避不開的一個(gè)問題，是一級(jí)政府怎樣解決‘一級(jí)舉債權(quán)’的問題?！边@是賈康一貫的觀點(diǎn)。在他看來，從以后的發(fā)展方向來看，一級(jí)舉債權(quán)的確立，應(yīng)該不是太遙遠(yuǎn)的事情。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧對(duì)此表示認(rèn)同。他指出，因?yàn)闆]有正規(guī)的融資渠道，使得地方政府過度依賴于銀行信貸和土地出讓?！艾F(xiàn)在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)立即顯現(xiàn)出來?！?/FONT>
魏加寧同時(shí)認(rèn)為，允許地方政府正規(guī)發(fā)行債券的好處在于，它可以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所謂“代際不公平”的問題。
此間的邏輯在于：公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都由地方來實(shí)施，項(xiàng)目的建設(shè)周期一般都比較長(zhǎng)，往往是用上一代人甚至上幾代人積累的錢去建設(shè)，而享受的則往往是下代人或下幾代人，這樣就構(gòu)成了代際之間的不公平。由地方政府舉債建設(shè)就可以避免這種代際之間的不公。
同時(shí)，我國(guó)的宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)“有保有壓”，但保誰和壓誰往往都是由政府說了算；而如果允許地方政府發(fā)債，保誰壓誰就將由市場(chǎng)說了算。因?yàn)橹挥胸?cái)政比較規(guī)范、透明，建設(shè)項(xiàng)目好、效益高的地方政府，它的債券才容易發(fā)得出去，而且發(fā)債成本也會(huì)比較低。
“允許地方政府公開發(fā)債總比現(xiàn)在這種隱性負(fù)債要好得多?！蔽杭訉幷f。
據(jù)了解，醞釀中的方案中，中央將設(shè)定嚴(yán)格的限制條件，如發(fā)債的程序及程度等。允許發(fā)債的地方政府層級(jí)會(huì)比較高，初期可能只在省級(jí)層面，而不會(huì)給縣一級(jí)政府發(fā)債的權(quán)力。
防范風(fēng)險(xiǎn)：門檻要足夠高
除了初期限于省級(jí)政府發(fā)債，地方舉債資金的運(yùn)用范圍也將有十分嚴(yán)格的限定。這可算是世界通例。目前允許地方政府舉債的絕大部分國(guó)家，都要求地方政府在舉債時(shí)必須遵守“黃金規(guī)則”，即除短期債務(wù)以外，地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目。
作出系列限定的原因，與規(guī)避開放地方政府發(fā)債所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)。
打開這一口子，將涉及到允許哪些層級(jí)政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設(shè)定、如何審批、使用、評(píng)估、監(jiān)管、擔(dān)保、懲罰措施等一系列問題，這些具體問題不解決，允許地方政府正規(guī)發(fā)債的觀點(diǎn)便不能完全令人信服。
有專家指出，在當(dāng)前不少地方存在財(cái)政困難的背景下，發(fā)行地方債券可能無人購(gòu)買，而且，即使有人買，地方政府也面臨著還本付息的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府可能會(huì)因無力償還而破產(chǎn)。
而一旦放開口子讓地方舉債，各地可能會(huì)一哄而上，競(jìng)相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。最后，由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，中央政府又不得不承擔(dān)最后的償債責(zé)任。
同時(shí)，由于地方政府一直有很強(qiáng)的投資沖動(dòng)，如果讓其擁有發(fā)行債券的權(quán)力，國(guó)家的宏觀調(diào)控也將可能大打折扣，因?yàn)榈胤酵耆梢岳@過銀行來籌集所需的建設(shè)資金。
“這些風(fēng)險(xiǎn)肯定都會(huì)發(fā)生，而且事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了?！?中央財(cái)經(jīng)大學(xué)王雍君教授對(duì)記者說。王提醒決策部門必須要考慮，允許地方政府合法地舉債，將可能對(duì)已相當(dāng)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)起推波助瀾的作用。
在王雍君看來，地方政府發(fā)債，須要中央政府在“門檻”上做文章，而不是在“禁與不禁”上做文章：可以讓你舉債，但門檻一定要足夠高，高到你自己不得不去全面而慎重地考慮舉債帶來的利益和風(fēng)險(xiǎn)，三思而行。
這樣一來，那些確實(shí)有償債能力、有好投資項(xiàng)目但自有收入不足、目前承擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不高、管理規(guī)范透明的地方政府，通過仔細(xì)和全面利弊權(quán)衡，便有了用債務(wù)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣一個(gè)合法可行且有效的途徑。
另一方面，那些無法達(dá)到門檻的地方政府，可以自己決定不舉借或暫時(shí)不舉借債務(wù)。
賈康也認(rèn)為，中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育很不充分、信用關(guān)系還相當(dāng)不規(guī)范，地方政府發(fā)債要考慮附加更多制約條件。
魏加寧認(rèn)為，允許地方政府發(fā)債必須要經(jīng)過最少四道“門檻”：當(dāng)?shù)厝舜笠M(jìn)行嚴(yán)格審議；中央政府要進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制和審批把關(guān)；第三道是信用評(píng)級(jí)；最后，投資者還有買或者不買的選擇權(quán)。
魏加寧指出，如果允許地方政府發(fā)債，還有很多事情要做。要修改相關(guān)法律法規(guī)，比如《預(yù)算法》，要加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督，加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)，加強(qiáng)中介組織的培育。
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