推動(dòng)公轉(zhuǎn)鐵公轉(zhuǎn)水，助力碳達(dá)峰碳中和

1月7日，國務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021-2025年）》，明確到2025年，多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運(yùn)輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局。

從減污降碳角度看，交通結(jié)構(gòu)調(diào)整有什么意義？推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”面臨哪些障礙？“十四五”期間，如何進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)？針對(duì)這些問題，本報(bào)記者采訪了交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院環(huán)境所總工程師劉勝強(qiáng)。

目前我國綜合運(yùn)輸體系結(jié)構(gòu)仍不合理。鐵路、水運(yùn)在大宗物資運(yùn)輸中低成本、低能耗的優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。

中國環(huán)境報(bào)：1月7日，國務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021-2025年）》，明確要求大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，推動(dòng)各種交通運(yùn)輸方式深度融合，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。從減污降碳的角度看，交通結(jié)構(gòu)調(diào)整有什么意義？

劉勝強(qiáng)：交通運(yùn)輸領(lǐng)域是我國溫室氣體和大氣污染物排放的主要領(lǐng)域之一，尤其是貨運(yùn)車輛排放占比最大。2020年貨車碳排放量占綜合交通碳排放量60%以上，NOx排放量占汽車排放量的84.3%。我國交通運(yùn)輸還處于較快發(fā)展階段，未來交通運(yùn)輸需求仍將在較長時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)增長態(tài)勢。為盡快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，需要系統(tǒng)謀劃交通運(yùn)輸領(lǐng)域深度減排。

鐵路運(yùn)輸單位貨物周轉(zhuǎn)量能耗強(qiáng)度是公路的1/7，污染物排放強(qiáng)度是公路的1/13，水運(yùn)運(yùn)輸單位能耗強(qiáng)度比鐵路更低。不斷優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大宗物資運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，是助力碳達(dá)峰碳中和最有效的途徑之一。

中國環(huán)境報(bào)：近年來，我國大力推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”。目前，進(jìn)展情況如何？

劉勝強(qiáng)：2016年-2017年，我國在推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整中開展了一系列的探索和政策部署。2018年，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整全面啟動(dòng)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》。交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委及其他相關(guān)部門、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡稱國鐵集團(tuán)）等陸續(xù)印發(fā)一系列文件，推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的實(shí)施。2019年《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和2021年《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》發(fā)布實(shí)施，均明確提出把運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整作為重要任務(wù)和重點(diǎn)方向。經(jīng)過這幾年的努力，交通結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)取得了比較好的效果。

從2010年-2020年的數(shù)據(jù)可以看出，鐵路貨運(yùn)量呈現(xiàn)V字型的變化趨勢，不管是鐵路貨運(yùn)量、周轉(zhuǎn)量還是占比，均在2016年降至最低值后逐步上升。2016年-2020年，鐵路貨運(yùn)量增長了36.6%，遠(yuǎn)高于全社會(huì)貨運(yùn)量增速。2020年，重點(diǎn)港口礦石疏港采用鐵路、水運(yùn)和皮帶運(yùn)輸?shù)谋壤?，?017年提升約20個(gè)百分點(diǎn)。

但我們也要深刻認(rèn)識(shí)到，目前我國綜合運(yùn)輸體系結(jié)構(gòu)仍不合理。鐵路、水運(yùn)在大宗物資運(yùn)輸中低成本、低能耗的優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。在水路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量均不含遠(yuǎn)洋運(yùn)輸?shù)那闆r下，2020年，鐵路貨運(yùn)量、貨物周轉(zhuǎn)量占全社會(huì)貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量的比例分別為9.8%、20.8%，公路貨運(yùn)量、貨物周轉(zhuǎn)量占比分別為73.7%、41.1%，公路仍是最主要的運(yùn)輸方式。雖然近三年來鐵路貨運(yùn)量及貨物周轉(zhuǎn)量占比有所上漲，但仍處于歷史低位。目前，我國煤炭、礦石、礦建材料、水泥等大宗貨物運(yùn)輸仍以公路為主。2019年交通運(yùn)輸部道路貨運(yùn)專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，礦建材料及水泥、煤炭及制品、金屬礦石公路貨運(yùn)量達(dá)200.6億噸，約為鐵路貨運(yùn)總量的4.6倍。

2020年，我國沿海港口集裝箱海鐵聯(lián)運(yùn)量占吞吐量的比例不到3%，較歐美國家20%左右的水平還存在較大差距。部分世界排名前十的集裝箱大港，集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)比例不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國平均水平和世界先進(jìn)水平。

應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范貨運(yùn)收費(fèi)，降低鐵路“門到門”全程運(yùn)價(jià)水平，加強(qiáng)鐵路企業(yè)、港口企業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理，加大財(cái)稅和資金支持力度。

中國環(huán)境報(bào)：影響“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”的主要障礙有哪些？

劉勝強(qiáng)：總體上看，目前“門到門”公路運(yùn)價(jià)仍明顯低于鐵路運(yùn)價(jià)，尤其是在中短距離運(yùn)輸中更加突出。雖然近年來國鐵集團(tuán)采取了一系列降價(jià)降費(fèi)措施，鐵路貨運(yùn)相關(guān)收費(fèi)也更加規(guī)范，但鐵路兩端短駁費(fèi)用較高，尤其是地方鐵路收費(fèi)偏高，推高了鐵路“門到門”的全程運(yùn)價(jià)。公路運(yùn)輸不同程度存在超載、過度競爭等問題，導(dǎo)致公路運(yùn)價(jià)偏低，進(jìn)一步降低了鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格優(yōu)勢。

除了價(jià)格原因，鐵路貨運(yùn)的服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)，與整個(gè)市場需求有一定差距。比如，公路運(yùn)輸貨主有完全的自主選擇權(quán)，什么價(jià)格、怎么運(yùn)、什么時(shí)間到達(dá)等，貨主都可以自行選擇。而鐵路運(yùn)輸貨主的自主權(quán)很小，甚至連什么時(shí)間運(yùn)、什么時(shí)間到達(dá)都無法決定。這也是貨主不愿意選擇鐵路運(yùn)輸?shù)闹苯釉蛑弧?/p>

部分區(qū)域鐵路集疏運(yùn)能力不足，特別是鐵路專用線短缺。鐵路運(yùn)輸環(huán)節(jié)銜接不暢增加倒裝次數(shù)，“最后一公里”問題突出。近年來，國家推進(jìn)實(shí)施了一批疏港鐵路及物流園區(qū)、工礦企業(yè)鐵路專用線重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，但由于建設(shè)投資成本高、用地用海審批困難以及鐵路運(yùn)價(jià)優(yōu)勢不明顯等原因，部分建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展滯后，公路運(yùn)輸甚至成為部分貨主企業(yè)的唯一選擇。

此外，目前我國綜合運(yùn)輸組織水平不高。過去各運(yùn)輸方式規(guī)劃及建設(shè)自成體系，跨運(yùn)輸方式銜接缺乏統(tǒng)籌安排，信息資源共享不足，制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也不統(tǒng)一，也導(dǎo)致我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展較慢，更多貨主企業(yè)優(yōu)先選擇公路運(yùn)輸方式。

中國環(huán)境報(bào)：在推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”方面，您有哪些建議？

劉勝強(qiáng)：一是進(jìn)一步規(guī)范貨運(yùn)收費(fèi)。2018年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步清理規(guī)范鐵路貨物運(yùn)輸相關(guān)收費(fèi)的通知》，取得了積極成效。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范鐵路貨運(yùn)收費(fèi)，降低鐵路“門到門”全程運(yùn)價(jià)水平，簡化鐵路運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步取消合并鐵路貨運(yùn)雜費(fèi)，推動(dòng)降低地方鐵路運(yùn)價(jià)水平，推動(dòng)降低實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的地方鐵路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)鐵路企業(yè)、港口企業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營者收費(fèi)行為，營造更加公平的市場環(huán)境。

二是加大財(cái)稅和資金支持力度。2019年國家下調(diào)鐵路運(yùn)輸服務(wù)增值稅稅率，國鐵集團(tuán)同步對(duì)國鐵運(yùn)輸?shù)恼?、零?dān)、集裝箱等貨物運(yùn)價(jià)相應(yīng)下浮，取消翻卸車作業(yè)服務(wù)費(fèi)等6項(xiàng)雜費(fèi)，降低4項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)降低鐵路運(yùn)價(jià)水平，對(duì)加快大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”發(fā)揮了重要作用。此外，江蘇省、云南省等安排地方專項(xiàng)資金支持大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”及鐵路專用線建設(shè)。建議進(jìn)一步加大各級(jí)財(cái)稅資金支持力度，采用“財(cái)政適度補(bǔ)貼+鐵路適度降價(jià)+貨主適度承擔(dān)”的方式，提高鐵路運(yùn)輸?shù)母偁巸?yōu)勢。由中央和地方財(cái)政安排運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金，支持“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”和多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。鐵路運(yùn)輸企業(yè)繼續(xù)保持運(yùn)價(jià)優(yōu)惠政策，確保將減稅降費(fèi)效應(yīng)傳遞給貨主企業(yè)，提高企業(yè)采用鐵路運(yùn)輸?shù)姆e極性。

三是完善不同運(yùn)輸方式的銜接。從歐美國家經(jīng)驗(yàn)看，通過優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式間無縫化銜接和一體化組織，可提高運(yùn)輸效率30%左右。加快多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展是推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向之一?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化鐵路、公路、水路基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)銜接，推進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)規(guī)則銜接和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同，尤其是加快港口集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)發(fā)展，不斷提高集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量占吞吐量的比例。

四是強(qiáng)化監(jiān)督和獎(jiǎng)懲。完善運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整監(jiān)督檢查制度，將地方政府部門和重點(diǎn)工礦企業(yè)、港口企業(yè)、鐵路企業(yè)落實(shí)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作情況納入大氣污染防治、碳達(dá)峰相關(guān)督查內(nèi)容。完善激勵(lì)和懲罰機(jī)制，對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)的地方政府和企業(yè)予以通報(bào)批評(píng)和約談，對(duì)超額完成目標(biāo)任務(wù)的企業(yè)給予環(huán)境稅減免、貸款優(yōu)惠、簡化督查等獎(jiǎng)勵(lì)，提高企業(yè)推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的積極性。

加快推廣新能源運(yùn)輸裝備，推進(jìn)管道和封閉式皮帶廊道等運(yùn)輸方式發(fā)展。同時(shí)，依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。

中國環(huán)境報(bào)：除了推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整還可以在哪些方面發(fā)力？

劉勝強(qiáng)：隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，公路貨運(yùn)量仍將保持一定的增速?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》指出，未來我國高價(jià)值、小批量、時(shí)效強(qiáng)的需求快速攀升，這部分運(yùn)輸需求最適合采用公路運(yùn)輸。加快新能源運(yùn)輸裝備推廣應(yīng)用是推進(jìn)交通運(yùn)輸碳減排和大氣污染防治、構(gòu)建綠色低碳交通運(yùn)輸體系的關(guān)鍵任務(wù)。目前我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但新能源重卡應(yīng)用較少，產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善，技術(shù)成熟度也有待進(jìn)一步提高，應(yīng)進(jìn)一步加大技術(shù)研發(fā)、推廣應(yīng)用和政策支持力度。

管道運(yùn)輸作為綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是油氣主要運(yùn)輸方式之一。封閉式皮帶廊道在礦區(qū)、港區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊運(yùn)輸中發(fā)揮著越來越重要的作用。如黃驊港綜合港區(qū)2018年建成長度14公里的“電動(dòng)皮帶廊”，代替鐵礦石柴油貨車運(yùn)輸，每年可減少粉塵等污染物排放兩萬噸。管道和封閉式皮帶廊道主要采用電力驅(qū)動(dòng)，是綠色低碳的運(yùn)輸方式，應(yīng)作為運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向之一加快推進(jìn)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)決定了大宗貨物運(yùn)輸需求和運(yùn)輸距離，進(jìn)而影響了貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。因此，要依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)同和產(chǎn)城融合，推動(dòng)鋼鐵、電力、建材、水泥等運(yùn)輸密集型產(chǎn)業(yè)布局向港口周邊、鐵路沿線轉(zhuǎn)移。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局合理降低大宗貨物中長距離運(yùn)輸需求，推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。結(jié)合碳達(dá)峰碳中和工作強(qiáng)化能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快特高壓輸電通道建設(shè)，不斷降低電煤中長距離運(yùn)輸需求，進(jìn)而推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。