萬(wàn)億級(jí)地方債蓄勢(shì) 明年財(cái)政提前發(fā)力

為了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，政府投資力度不減，財(cái)政政策正提前發(fā)力。

近日地方密集加快重大工程項(xiàng)目建設(shè)，為了給項(xiàng)目籌資，已經(jīng)有10多個(gè)省區(qū)市公布了明年1月乃至一季度的地方政府債券發(fā)行計(jì)劃，發(fā)債規(guī)模超過(guò)6000億元。專家普遍預(yù)計(jì)，明年一季度新增債券發(fā)行規(guī)模將超過(guò)1萬(wàn)億元。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力依然較大，財(cái)政部已經(jīng)提前下達(dá)了明年部分新增債務(wù)額度，地方明年1月起將密集發(fā)債，資金將盡快用于重大項(xiàng)目建設(shè)，這對(duì)于穩(wěn)定明年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分重要意義。

財(cái)政發(fā)力支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)

盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)步復(fù)蘇勢(shì)頭，但基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。為此，12月份以來(lái)，地方抓好重大項(xiàng)目建設(shè)等，廣東、廣西、河南、湖北等地重大項(xiàng)目密集開工。

不久前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)鞏固回穩(wěn)基礎(chǔ)、保持運(yùn)行在合理區(qū)間時(shí)，要求推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)和設(shè)備更新改造形成更多實(shí)物工作量，符合冬季施工條件的項(xiàng)目不得停工。

而為了給一些政府投資項(xiàng)目籌資，地方已經(jīng)計(jì)劃在明年初開始發(fā)行地方政府新增債券。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，目前浙江、江蘇、福建、湖南、甘肅等地已經(jīng)公布了明年一季度發(fā)債計(jì)劃，地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模超過(guò)6400億元。而專家普遍預(yù)計(jì)，明年一季度新增債券發(fā)行規(guī)模將超過(guò)1萬(wàn)億元。今年一季度發(fā)行新增債券規(guī)模約為1.57萬(wàn)億元。

今年11月初財(cái)政部已經(jīng)提前下達(dá)2023年各地部分新增政府債務(wù)限額，這便于各省市盡早將額度分配到具體項(xiàng)目，以便明年1月份盡快發(fā)債，盡快形成實(shí)物工作量來(lái)擴(kuò)大有效投資穩(wěn)增長(zhǎng)。

根據(jù)部分省份公開的政府債券發(fā)行計(jì)劃表，2023年，福建計(jì)劃在1月中旬發(fā)行200億元新增專項(xiàng)債券，浙江計(jì)劃在1月下旬發(fā)行560億元新增專項(xiàng)債券，湖南計(jì)劃發(fā)行新增專項(xiàng)債券和一般債券合計(jì)291億元，海南計(jì)劃發(fā)行1114億元新增債券，江蘇計(jì)劃1月發(fā)行152億元一般債券。更多的省份還計(jì)劃在2月或3月份發(fā)債。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，明年一季度必須要有一定的赤字和債務(wù)規(guī)模支持積極的財(cái)政政策實(shí)施，無(wú)論是通過(guò)收入端的減稅降費(fèi)穩(wěn)定市場(chǎng)主體，還是支出端的拉動(dòng)基建投資擴(kuò)大總需求，都要求赤字和債務(wù)支撐。

“從時(shí)間上看，一季度尤其重要，一方面一季度本身面臨外需下行和疫情快速達(dá)峰的沖擊，另一方面又面臨同期高基數(shù)，所以一季度財(cái)政發(fā)力不僅是提振經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，而且對(duì)提振信心極為重要?！绷_志恒說(shuō)。

一季度發(fā)債，只是明年全年地方政府發(fā)債的一部分。一般在全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大批準(zhǔn)全年的新增債務(wù)限額后，財(cái)政部會(huì)將全年的額度再下達(dá)至各省區(qū)市。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，明年的積極的財(cái)政政策要加力提效。保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

溫來(lái)成預(yù)計(jì)，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署，以及明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，預(yù)計(jì)2023年地方政府新增債券發(fā)行總量可能會(huì)比今年略有增加。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力依然較大，需要擴(kuò)大政府投資力度來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障必要的財(cái)政支出強(qiáng)度。

根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，截至今年12月25日，地方政府新增債券發(fā)行約4.76萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。

財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心主辦的“2022－2023中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)”上表示，解讀財(cái)政政策“加力”時(shí)表示，合理安排明年赤字率和地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，銜接今明兩年，持續(xù)形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，確保政府投資力度不減。

明年新增專項(xiàng)債投向領(lǐng)域，除了交通、市政和產(chǎn)業(yè)園等九大領(lǐng)域外，還包括新能源項(xiàng)目和新型基礎(chǔ)設(shè)施兩大新增領(lǐng)域。

具體來(lái)看，新能源項(xiàng)目，包括大型風(fēng)電基地、大型光伏基地、抽水蓄能等綠色低碳能源基地（含深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程），村鎮(zhèn)可再生能源供熱，公共領(lǐng)域充換電基礎(chǔ)設(shè)施。

而新型基礎(chǔ)設(shè)施包括云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施（主要支持國(guó)家算力樞紐節(jié)點(diǎn)和國(guó)家數(shù)據(jù)中心集群）；軌道交通、機(jī)場(chǎng)、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造；市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化；國(guó)家級(jí)、省級(jí)公共技術(shù)服務(wù)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺(tái)。

為了充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金撬動(dòng)作用，專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金，但限于鐵路、收費(fèi)公路等10個(gè)領(lǐng)域，而近期又新增了三個(gè)領(lǐng)域，分別是新能源項(xiàng)目、煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施和國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在保持必要發(fā)債強(qiáng)度來(lái)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這根紅線也一直緊繃。不久前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，也多次強(qiáng)調(diào)了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。會(huì)議稱，要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。加強(qiáng)金融、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年10月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額351688億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額（376474億元）之內(nèi)。根據(jù)機(jī)構(gòu)測(cè)算，今年底地方政府債務(wù)率接近120%警戒線區(qū)間。

除了上述地方政府顯性債務(wù)，前些年地方政府積累規(guī)模龐大的隱性債務(wù)，經(jīng)過(guò)近些年整治，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

溫來(lái)成表示，近3年為了對(duì)沖疫情影響，地方政府債券發(fā)行規(guī)模比較大，2022年更是創(chuàng)新高，但與此同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在增加，需要采取措施來(lái)管控。比如優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模。在地方債中可以適當(dāng)擴(kuò)大一般債規(guī)模，適當(dāng)降低專項(xiàng)債占比。

“在具體專項(xiàng)債項(xiàng)目中，要強(qiáng)化審核，確保資金高效使用，并強(qiáng)化全生命周期績(jī)效管理，有效管控專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！睖貋?lái)成說(shuō)。

羅志恒表示，當(dāng)前防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)隨著減稅降費(fèi)進(jìn)行和疫情反復(fù)沖擊以及房地產(chǎn)持續(xù)下行，地方債務(wù)到期和付息壓力疊加，導(dǎo)致地方財(cái)政收支形勢(shì)矛盾，“三保”問題突出，影響了化解地方政府隱性債務(wù)的進(jìn)度。有必要通過(guò)提高國(guó)債規(guī)模和占比，再轉(zhuǎn)移支付給地方，逐步解決地方政府的壓力。

財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日公開建議，地方專項(xiàng)債不必納入赤字，但必須用于有一定收益的公益性投資項(xiàng)目，考慮到這類項(xiàng)目已經(jīng)不多，（明年）地方專項(xiàng)債限額可以適度增加，其中一部分可以繼續(xù)用于化解地方隱性債務(wù)存量。

“通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債來(lái)化解存量隱性債務(wù)應(yīng)當(dāng)慎重。專項(xiàng)債需要用項(xiàng)目收益等來(lái)償債，對(duì)于沒有收益或者收益較低的項(xiàng)目，通過(guò)發(fā)行一般債更為合適，也更能反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但由于一般債計(jì)入財(cái)政赤字，短期可能會(huì)造成赤字規(guī)模推升，要做好預(yù)期引導(dǎo)。”羅志恒說(shuō)。