排污許可制度改革 “持證排污”督促水泥企業(yè)自覺守法

明確按證排污按證監(jiān)管大幅提高違法排污成本

“持證排污”督促企業(yè)自覺守法

●排污許可是指環(huán)境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度

●以前排污許可證由各地自行審核發(fā)放，許多地方的排污許可證載明的內容簡單，未將與污染物排放行為直接關聯(lián)的生產工藝設施等排放源要求納入許可管理范圍，未對企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等作出詳細要求，導致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據

●《排污許可管理條例》改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責任主體回歸企業(yè)。通過排污許可證的發(fā)放，進一步明確了企業(yè)的主體責任和管理部門的監(jiān)管責任，督促企業(yè)由“要我守法”向“我要守法”轉變

“廠門口的環(huán)保LED顯示屏上，主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，一目了然。”鼎龍股份董事長朱雙全說，每天瀏覽環(huán)保數據是他的重要工作之一。

朱雙全所指的環(huán)保數據監(jiān)測，正是3月1日起實施的《排污許可管理條例》中的一大亮點。

《排污許可管理條例》對排污單位的主體責任作出明確要求。排污單位要按生態(tài)環(huán)境管理要求運行和維護污染防治設施、建設規(guī)范化污染物排放口，自行監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄，原始監(jiān)測記錄與環(huán)境管理臺賬保存期限均不得少于5年。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，我國有環(huán)境影響評價法、《建設項目環(huán)境保護管理條例》一法一規(guī)來規(guī)范項目建設階段的環(huán)評審批，但在項目運營階段卻只能依靠水、氣、聲、固、土、海等分項法律進行監(jiān)管，比項目審批更重要的項目監(jiān)管卻沒有行政法規(guī)予以管理。《排污許可管理條例》出臺后，正好將這個短板補齊了。

多頭管理導致混亂

無證排污普遍存在

所謂排污許可，是指環(huán)境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度。

我國探索建立排污許可制度的歷史，可以追溯到20世紀80年代。

1987年，我國一些城市開始探索排污許可證的基本環(huán)境管理制度，國家先后組織了水和大氣污染物排放許可證制度試點。

1988年3月，原國家環(huán)境保護局發(fā)布《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，首次將“排放許可證制度”單列為一章，提出在集中控制的基礎上，通過排污申報、登記和審查，向企業(yè)發(fā)放水污染物排放許可證，并逐步實行總量控制。

1989年7月，經國務院批準，原國家環(huán)境保護局發(fā)布的水污染防治法實施細則第9條規(guī)定，向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位應當實行排污許可證管理。

1995年，國務院發(fā)布的《淮河流域水污染防治暫行條例》第19條規(guī)定，淮河流域持有排污許可證的單位，應當保證其排污總量不超過排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標。

湖北省荊門市生態(tài)環(huán)境局局長賀曉軍告訴《法治日報》記者，從整體來看，地方對排污許可進行管理有一定作用，但因當時的法律未明確排污單位法律責任、按證監(jiān)管執(zhí)法體系尚未建立、排污單位主體責任落實不到位、無證排污現象普遍存在等，不同地區(qū)的發(fā)證對象、許可要求、有效期等各不相同，難以統(tǒng)一公平，還出現因多頭管理導致的交叉重復、證照空乏、許可內容單一等問題。

《法治日報》記者梳理得知，排污許可證在各地的做法差別很大，證書的規(guī)格、申請程序和處罰措施也因地而異。有些地區(qū)要求所有排污單位申請排污許可證；也有一些地區(qū)只要求主要污染源申請許可證；有些地方只發(fā)放水污染物排放許可證；也有一些地方頒發(fā)水和空氣污染物排放許可證；有些地方對水、氣、聲、渣實行許可證管理。

湖北百思得律師事務所律師陳勇承辦過多起環(huán)保案件，據他介紹，以前排污許可證由各地自行審核發(fā)放，許多地方的排污許可證載明的內容非常簡單，未將與污染物排放行為直接關聯(lián)的生產工藝設施等排放源要求納入許可管理范圍，未對企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等作出詳細要求，導致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據。此外，地方版的排污許可證與環(huán)境影響評價、總量控制、排污收費、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等其他環(huán)境管理制度缺乏有效的銜接。多項管理制度并行、交叉、重復，造成一定行政資源浪費，甚至加重了不少企業(yè)的負擔。

排污許可制度改革

監(jiān)管效率大幅提高

2015年，全國多地出現大面積霧霾。同時，企業(yè)的污染物排放也成了“老大難”問題，污染源底數不清且管控不到位，是環(huán)保工作的一塊短板。

2015年9月11日，由中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污”。

《方案》出臺后，排污許可制度改革應運而生。因此，很多人認為2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個轉折年。

在此前后，大氣污染防治法、環(huán)境保護法、水污染防治法等法律先后修訂，明確提出實行排污許可管理制度。

北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群分析，此次《方案》改革的重點，是要將排污許可制度建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，銜接環(huán)評制度、融合總量控制等制度。改革后的排污許可制度，由現場監(jiān)督檢查轉向企業(yè)自證守法，由多角度監(jiān)管轉向一證式監(jiān)管，由末端總排口監(jiān)管轉向生產經營全過程監(jiān)管，提高了監(jiān)管效率，推進企業(yè)由被動式接受監(jiān)管轉向自主開展全方位環(huán)境管理。

2016年11月，《國務院辦公廳關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》(以下簡稱《實施方案》)出臺，表明國家層面的排污許可制度開始實施。同年12月23日，原環(huán)境保護部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》的通知，規(guī)范排污許可證申請、審核、發(fā)放、管理等程序。

《法治日報》記者采訪發(fā)現，自2016年下半年起，以往由各地自行審核發(fā)放的排污許可證，開始按要求統(tǒng)一在國家排污許可證信息平臺進行申報。以前排污許可證就是一張紙，企業(yè)在申請的時候需要跑部門遞材料?，F在則是上網申請就可以辦理，采用全國統(tǒng)一編碼，分正證和副證。其中正證印有證書編號、地址等信息，通過證件上的二維碼掃描后可進入網絡平臺，顯示企業(yè)的生產經營地點、主要污染物類別、排污權的使用和交易等信息。副本則是厚厚一冊，既寫明了排污單位的基本信息，也規(guī)定了污染物排放的許可限值、許可條件等技術指標，自行監(jiān)測、管理臺賬、信息公開等要求也赫然在列。

更重要的是，這些信息全部對外公開，接受全社會的監(jiān)督，除了掃描二維碼，登錄國家排污許可信息公開系統(tǒng)也同樣可以看到這些信息。

湖北新生源生物工程有限公司環(huán)?？偙O(jiān)李中安說，拿到國家版排污許可證后，責任更重了。“以前，企業(yè)是被動接受監(jiān)管?，F在有環(huán)保部門明確提出的企業(yè)責任，又有全社會的監(jiān)督，督促我們更主動地做好環(huán)境保護?！?/p>

2017年，原環(huán)境保護部審議通過《排污許可管理辦法(試行)》，于2018年1月10日公布，作為落實《實施方案》實施排污許可制度的重要基礎性文件發(fā)布，并將這項制度提高到部門規(guī)章層級。

《實施方案》授權原環(huán)境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄?！秾嵤┓桨浮愤€規(guī)定了分步實施許可證制度的原則和時間框架。分步實施許可證制度的時間框架為：率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業(yè)及產能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。

安徽財經大學法學院教授張運書認為，排污許可證由“紙”變“書”的過程，實質是法律法規(guī)及規(guī)范性文件適用的變化，因此許可證上的內容就包含了企事業(yè)單位需要履行的涉及污染物排放的所有法定職責。

張運書提出，作為改革完善后的國家版排污許可證，既要承擔固定污染源管理基礎制度的角色，還需要在全國統(tǒng)一的信息平臺體現科學化、信息化管理，同時還要承擔各項固定污染源管理制度銜接融合的核心角色，不僅要實現對污染源全過程的管控，還要做到與環(huán)評制度相銜接，與總量控制、排污權交易等制度相融合。

明確企業(yè)主體責任

自行監(jiān)測自證守法

2021年3月1日起，《排污許可管理條例》正式施行。

據生態(tài)環(huán)境部相關負責人介紹，該條例改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責任主體回歸企業(yè)。企業(yè)要自證守法，自己證明自己的排污行為符合排污許可證要求。通過排污許可證的發(fā)放，進一步明確了企業(yè)的主體責任和管理部門的監(jiān)管責任，督促企業(yè)由“要我守法”向“我要守法”轉變。

根據《排污許可管理條例》，在申請環(huán)節(jié)，排污單位應當準備好規(guī)定的材料，主動到所在地設區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請取得排污許可證。申請材料包括單位的基本信息、環(huán)評批準文件或備案手續(xù)、污染防治設施、排放口設置、排放方式、自行監(jiān)測方案等內容。排污單位在提出申請前，應通過全國排污許可證管理信息平臺公開基本信息、擬申請許可的事項。在排污管理環(huán)節(jié)，排污單位要建立內部環(huán)境管理制度。自行開展排放監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄。排污單位要對自行監(jiān)測數據的真實性和準確性負責，不得篡改、偽造。

據湖北省生態(tài)環(huán)境廳總工程師周水華介紹，我國在環(huán)保領域的頂層設計，項目前端的管理靠環(huán)評制度、項目后端的監(jiān)管靠許可證制度。排污單位應當按照排污許可證規(guī)定的格式、內容和頻次要求，如實記錄主要生產設施和污染防治設施運行情況，以及污染物排放濃度、排放量等。按照排污許可證規(guī)定內容、頻次和時間要求，向審批部門提交排污許可證執(zhí)行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。

“這意味著，今后所有的排污企業(yè)都將持證排污和按證排污。未取得排污許可證排放污染物的，生態(tài)環(huán)境部門將采取按日連續(xù)處罰，最高可罰100萬元，還可采取責令限制生產、關閉等處罰措施和強制措施。”周水華說。

有業(yè)內人士坦言，《排污許可管理條例》的施行，對于大多數排污企業(yè)而言，無異于一場“地震”。

湖北省隨州市生態(tài)環(huán)境局隨縣分局副局長肖福海說，以前檢查時，對不同的企業(yè)，尤其是工藝復雜、排放口多的企業(yè)，心里沒底。盡管環(huán)保人員經常到企業(yè)現場，有時還突擊“夜查”，但畢竟不是每個人都是專家，也容易被企業(yè)“忽悠”。現在核發(fā)排污許可證的過程，可以幫助管理人員理清每一個行業(yè)基本設備、工藝流程以及產排污節(jié)點的過程。這些清晰可查的內容都已經載明在排污許可證上，將會大幅提高管理效率和透明度。