拉閘限電啟示錄之一：風(fēng)波之后，是時候終結(jié)“煤電博弈”

從8月中下旬云南、江蘇等省份的能耗雙控限產(chǎn)，到9月中旬廣州、浙江等省份部分限電停產(chǎn)，并最終在9月底由東北地區(qū)的拉閘限電徹底引爆，事隔近10年后，又一場“電荒”席卷中國。

一些意外的因素賦予了此次電荒偶然性，比如2021年上半年“超預(yù)期”的用電增長以及成倍增長的煤炭價格。但在這些偶然因素背后，我們依然能察覺到一張緊繃的網(wǎng)，一些結(jié)構(gòu)性壓力的持續(xù)存在。

煤炭價格上漲背后是從2016年去產(chǎn)能開始煤炭產(chǎn)能的持續(xù)承壓，在2020-2021年又疊加了安全、減碳等政策目標；火電發(fā)電端則是糾纏于與高位震蕩煤價持續(xù)數(shù)年的博弈，多個大型能源集團的火電板塊利潤已經(jīng)持續(xù)削弱甚至虧損；在能源結(jié)構(gòu)方面，非化石能源電力發(fā)電機新增裝機量持續(xù)增長，火電占比持續(xù)下降，一方面增加了低碳能源的占比，另一方面光在缺乏充足的儲能設(shè)備和技術(shù)下，又對整個電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了挑戰(zhàn)。

在這些結(jié)構(gòu)性壓力之外，大型能源企業(yè)、地方政府、煤炭企業(yè)、大型工商用電企業(yè)和居民用電群體——如果我們可以把群體的意愿看作一個整體的話——又從各自的目標出發(fā)，饒有趣味的扮演了不同的角色，被賦予了不同的權(quán)重。

與偶然性因素相比，上述結(jié)構(gòu)性、持續(xù)性的因素更值得深入觀察，對這些因素和主體的觀察決定了我們能從這場“電荒”中學(xué)到什么，并將作出何種改變，就像此前數(shù)次“電荒”所帶來的那樣。

結(jié)構(gòu)性壓力

此次“電荒”的普遍被歸因與煤炭價格的上漲，一些電力系統(tǒng)人士直言“不是電荒，是煤荒”。

煤炭價格的上漲是如何傳導(dǎo)至火電的緊缺？

煤炭在火電發(fā)電中成本的占比超過7成，盡管如此，和所有產(chǎn)業(yè)一樣，原材料價格的上漲并不直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利潤的下調(diào)，其中的核心在于產(chǎn)業(yè)能否將價格的上漲傳導(dǎo)至下游。

對發(fā)電企業(yè)而言，這很難。

電力的成本和價格由一系列復(fù)雜的交易產(chǎn)生：電廠與煤炭企業(yè)間的交易，電廠與電網(wǎng)之間的交易，售電端與用戶間的交易，但其中并不是每個交易都擁有一樣的市場自由度。

煤炭的價格主要由供需決定，盡管政策不斷推動發(fā)電企業(yè)和煤炭企業(yè)簽訂煤炭中長協(xié)議，為這一交易市場打了“政策補丁”，但在今年煤炭價格大幅上漲的情況下，煤炭中長協(xié)并未發(fā)揮充足的作用，市場的供需依然是價格因素的主要推動力。

電廠和電網(wǎng)之間的交易則有更多的“計劃因素”，其核心在于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價，這是歷次電力系統(tǒng)改革的關(guān)鍵節(jié)點之一，也是發(fā)電企業(yè)能否有序消化上游成本的節(jié)點。

2004年開始，政策推動建立了煤電聯(lián)動機制，有意解決在煤炭價格大幅波動的情況下，解決“市場煤”和“計劃電”的矛盾，這也是2002年首輪電力改革的重要措施。在十五年的時間中，因觸及煤電聯(lián)動機制而帶來的電價調(diào)整總計有四次。在2017年后，盡管煤炭價格在高位震蕩，煤電聯(lián)動機制再未觸及。

煤價的居高不下和上網(wǎng)電價的穩(wěn)定，讓居間的發(fā)電企業(yè)處于持續(xù)的壓力之中。2018年初，四大能源集團曾經(jīng)印發(fā)了一份緊急報告，其中稱“高煤價已導(dǎo)致五大發(fā)電集團煤電板塊虧損402億元，虧損面達60%左右，不少燃煤火電廠資金鏈已經(jīng)斷裂，還有部分面臨銀行停貸、限貸的情況，可能出現(xiàn)無錢買煤的局面”。2018虧損的情況依然維持，在2019年從上市公司公告中可以察覺到個別火電廠的出售、破產(chǎn)等消息陸續(xù)釋出。

持續(xù)性的結(jié)構(gòu)壓力存在已久，薄冰難負重。

地方政府的“兩級反轉(zhuǎn)”

在第二輪電力體制改革的背景下，2019年政策再次發(fā)力，希望通過進一步的市場化改革，進一步緩解這一矛盾。從2020年1月1日起，取消煤電價格聯(lián)動機制，將現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價機制，改為“基準價+上下浮動”的市場化機制。2019年10月印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》中認為“現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價機制已難以適應(yīng)形勢發(fā)展，突出表現(xiàn)為不能有效反映電力市場供求變化、電力企業(yè)成本變化，不利于電力上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，上述指導(dǎo)意見將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制?；鶞蕛r按當?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。

上述指導(dǎo)意見中特別提出，2020年暫不上浮。這意味著，2021年是“基準價+上下浮動”真正執(zhí)行的第一年。

為什么在今年“電荒”全面展露之前，這一個機制沒有充分的發(fā)揮作用呢？

在一些地方政府的計劃中我們可以管窺到部分原因。2020年，上海市經(jīng)信委印發(fā)了《2021年上海市電力用戶（含售電公司）與發(fā)電企業(yè)直接交易工作方案》，其中提及根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2019〕1658號）要求，市場主體的申報價差下浮不得超過15%，2021年暫不上浮。

9月29日，國家發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局負責人就今冬明春能源保供問題回應(yīng)稱，將按價格政策合理疏導(dǎo)發(fā)電成本，嚴格落實燃煤發(fā)電“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，讓更多電量進入市場交易，不得對市場價格在合理范圍內(nèi)的正常浮動進行不正當干預(yù)，讓價格合理反映電力供需和成本變化。

“不得對市場價格在合理范圍內(nèi)的正常浮動進行不正當干預(yù)”的主語是誰，值得思索。

在此次電荒出現(xiàn)之后，各地開始陸續(xù)出臺政策，上海市在9月用新的政策取消了上述“不得上浮”的規(guī)定，內(nèi)蒙古、湖南等地也出臺政策，對上網(wǎng)電價的浮動進行了進一步的規(guī)定，開始在國家規(guī)定的浮動空間內(nèi)充分挖掘的浮動潛能，多家媒體在報道時，用了“允許”一詞形容地方政府的舉措，也為市場化機制添上了一個無奈的注腳。

地方政府對上網(wǎng)電價的高度敏感不無道理。對于工商企業(yè)用戶而言，終端電價與上網(wǎng)電價息息相關(guān)，最終的電價成本取決于上網(wǎng)電價成本、輸配電成本與政府性基金，后兩部分較為穩(wěn)定，上網(wǎng)電價的提高有可能會直接反應(yīng)至企業(yè)端，從而對地方經(jīng)濟增長帶來些許困擾。2019年12月，湖南省印發(fā)的《深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的實施方案》一語中的，“為支持實體經(jīng)濟發(fā)展，持續(xù)降低我省工商業(yè)用戶用能成本，參與市場交易的發(fā)電上網(wǎng)電量，2020年上網(wǎng)電價在基準價基礎(chǔ)上適當下浮，以確保工商業(yè)平均電價只降不升”。

在此次電荒中，地方政府對于上網(wǎng)電價態(tài)度的“兩極反轉(zhuǎn)”顯示的一個事實是這樣的：盡管電力市場化改革已經(jīng)持續(xù)多年推進，但是出于不同訴求，非市場的因素依然廣泛存在，即使是政策已經(jīng)劃出的市場化空間都尚未用滿、用足。此次“電荒”的出現(xiàn)在表面上與“煤電博弈”息息相關(guān)，但深層次，則涉及了更多主體的利益訴求?！笆袌雒骸焙汀坝媱濍姟背掷m(xù)二十年的博弈，需要改變的也并非僅局限于兩個市場，有更多的外部因素需要考量，這可能也是煤電博弈難解的重要原因之一。

拉閘限電后，多地政府、國家電網(wǎng)以及部委出臺的相關(guān)政策，推動電價市場化的浮動。但是無論是有意識的要求下浮抑或是有意識的推動上浮，都非市場化改革真正目的，市場化改革的目的并不直接與電價上漲抑或下降掛鉤，而是在于讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用。

在2015年綱領(lǐng)性文件《深化電力體制改革的若干意見》中，認為彼時電力行業(yè)發(fā)展還存在“交易機制缺失、資源利用效率不高”、“價格關(guān)系沒有理順”、“政府職能轉(zhuǎn)變不到位”、“發(fā)展機制不健全”等問題，電力體制改革的目標為：降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平、控制能源消費總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進公平競爭、促進節(jié)能環(huán)保。

從上述問題與目標對比來看，改革仍需要進行時。