體制改革30年：建筑業(yè)勇立城市經濟體制改革潮頭

　　沐浴著改革開放的春風，中國的建筑業(yè)率先進行體制和機制的改革試點，成為城市經濟體制改革的開路先鋒。 

　　30年間，改革承發(fā)包制度，推行招標承包制；改革分配制度，推行百元產值工資含量包干；改革用工制度，推行勞動合同制；改革施工企業(yè)自主控制質量辦法，形成企業(yè)自控、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督的工程質量管理體制；改革企業(yè)經營管理辦法，全面推行承包經營責任制；改革對建筑企業(yè)的管理辦法，從1985年開始，對建筑企業(yè)實行資質等級考核，全面實行資質管理。 

　　中國的建筑業(yè)，弄潮于市場經濟，交上了一份令世人震驚的答卷，逐步走上一條制度健全、管理科學的現代化管理軌道，巍然崛起，成為中國經濟的支柱產業(yè)。  

　　百元產值工資含量包干：一劑提高生產效率的“強心針” 

　　1980年5月4日，當時的國家建委、國家計委、財政部、國家勞動總局、國家物資總局聯合發(fā)布了《關于擴大國營施工企業(yè)經營管理自主權有關問題的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。 

　　針對1958年后我國取消建筑業(yè)法定利潤的做法，《暫行規(guī)定》提出恢復建筑產品2.5％的法定利潤，擴大企業(yè)財權，實行降低成本留成。建筑企業(yè)法定利潤３年內不上繳，全部留給企業(yè)；3年后，在扣除營業(yè)外支出和按規(guī)定提取的企業(yè)基金后，企業(yè)利潤50％上繳財政，50％留給企業(yè)。這種讓企業(yè)財產直接和經營狀況掛鉤的政策，徹底改變了過去建筑企業(yè)了無生機的狀況，大大提高了企業(yè)的生產積極性。對于在計劃經濟體制下走過20多年的建筑企業(yè)來說，《暫行規(guī)定》中的內容一方面給企業(yè)松了綁，另一方面也給企業(yè)打了一劑強心針，讓建筑企業(yè)重新煥發(fā)出生機和活力。 

　　1984年9月18日，國務院下發(fā)《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，明確提出建筑安裝企業(yè)要普遍推行百元產值工資含量包干?！蛾P于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》要求，建筑安裝企業(yè)內部必須建立以確保工程質量安全、縮短建設工期、降低成本、提高經濟效益為主要內容的經濟承包責任制，防止片面追求產值。 

　　1986年1月30日，《國營建筑施工企業(yè)百元產值工資含量包干試行辦法》出臺，專門就建筑企業(yè)推行百元產值工資含量包干制度作出規(guī)定。此后幾年，建筑企業(yè)內部各種形式的經濟責任制日趨完善。建筑企業(yè)逐步推行以企業(yè)為對象的產值工資含量包干和以棟號工程為對象的作業(yè)隊集體承包責任制，進一步杜絕了企業(yè)“吃”國家“大鍋飯”、職工“吃”企業(yè)“大鍋飯”現象的發(fā)生。1991年4月3日，原建設部下發(fā)了《關于國營施工企業(yè)實行新一輪承包經營責任制的意見》，在原有基礎上，進一步完善了百元產值工資含量包干辦法。 

　　實行百元產值工資含量包干和作業(yè)隊集體承包制，是建筑業(yè)分配制度上的一項重大改革。實行百元產值工資含量包干從根本上改變了工資分配同效益脫節(jié)的狀況；作業(yè)隊集體承包制把企業(yè)的所有權與經營權分開，使企業(yè)和職工的收入與經營，切實調動了企業(yè)和職工的狀況掛鉤積極性。 

　　經理（廠長）負責制： 企業(yè)領導制度走向專業(yè)化和規(guī)范化 

　　1980年5月5日，原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部副部長肖桐在全國建筑工程局長會議上說：“要按照中央的要求，認真實行黨委領導下的經理(廠長)負責制，進一步建立和完善以經理為首的生產指揮系統(tǒng)，以總工程師為首的技術管理系統(tǒng)，以總會計師為首的經濟核算系統(tǒng)?！彪S后的一句話更加石破天驚，肖桐同志說，“資本主義國家采用的項目經理負責制的辦法，也可以仿效”。 

　　如今，經理（廠長）負責制已是被廣泛認同和推行的企業(yè)管理制度，但在改革開放剛剛起步的1980年，這項制度的建立卻具有跨時代的意義。在此之前，企業(yè)黨委既要抓政治工作，又要抓管理工作，建筑企業(yè)年紀輕、學歷高的領導很少。 

　　實行經理（廠長）負責制不僅是建筑業(yè)體制改革的重要組成部分，而且是改善和加強黨的領導的客觀要求。這項制度的實行徹底改變了企業(yè)的領導制度，讓企業(yè)黨委從企業(yè)生產、經營和管理工作中解脫出來，集中力量加強黨的思想和組織建設，監(jiān)督黨的方針路線在企業(yè)中的貫徹執(zhí)行情況。 

　　1986年7月4日，國務院下發(fā)《關于加強工業(yè)企業(yè)管理若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），指出要有領導、有步驟地完成全民所有制工業(yè)企業(yè)領導體制改革?！稕Q定》要求，“七五”期間，企業(yè)要在總結試點經驗的基礎上，普遍推行廠長負責制。實行廠長負責制的企業(yè)，廠級行政副職由廠長提名，報主管部門批準；中層行政干部由廠長任免。廠長任期為3年至5年，任期內實行目標責任制。達到任期目標的，可以連任。 

　　1986年12月5日出臺的《國務院關于深化企業(yè)改革、增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》中再次強調，要全面推行經理(廠長)負責制。經理(廠長)是企業(yè)的法人代表，對企業(yè)負有全面責任，處于中心地位，起中心作用。實行經理(廠長)負責制的企業(yè)，要同時實行經理(廠長)任期目標責任制，并切實保障經營者的利益。凡全面完成任期內年度責任任務的，經營者的個人收入可以達到職工平均收入的1至3倍；作出突出貢獻的，還可以再高一些；未完成年度責任任務的，應扣減經理(廠長)的個人收入。 

　　實行經理（廠長）負責制，使企業(yè)的領導工作和民主管理逐步走向制度化、程序化和規(guī)范化，進一步發(fā)揮了經理（廠長）的生產指揮經營決策作用和黨委的監(jiān)督作用，促進了生產的發(fā)展。 

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　　勞動合同制：以法律形式確立職工與企業(yè)的勞動關系 

　　1984年，時任國務院總理的趙紫陽在第六屆全國人民代表大會第一次會議上作政府工作報告時說：“目前國營建筑企業(yè)固定職工的比例，已由(20世紀)50年代的50%左右，上升到80%以上。管理機構和后方基地龐大，生產第一線人員很少，包袱重，拉不動，改革用工制度勢在必行。要逐步降低固定工的比例，大大增加臨時工、季節(jié)工的數量，積極推行勞動合同制。要允許農民工建筑隊到城市參加投標、承包施工?！?nbsp;

　　1984年9月18日，國務院《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）中明確指出，要改革建筑安裝企業(yè)的用工制度。國營建筑安裝企業(yè)，要逐步減少固定工的比例。除必需的技術骨干外，國營建筑企業(yè)原則上不再招收固定工。要積極推行勞動合同制，增加合同工的比重。 

　　《規(guī)定》指出，企業(yè)有權決定用工形式。企業(yè)根據生產特點，可以實行合同化管理或者全員勞動合同制。企業(yè)可以與職工簽訂有固定期限、無固定期限或者以完成特定任務為期限的勞動合同。企業(yè)與職工按照合同規(guī)定享有權利和承擔義務。 

　　相比以前的用工制度，勞動合同制把勞動關系從人治引向法治，可以促進勞動力的合理流動。企業(yè)可以根據自己的生產特點和需要自主決定用工形式，如使用長期工、短期工、輪換工、季節(jié)工、臨時工以及非全日工等。如此一來，可以避免人浮于事，提高企業(yè)生產效率。同時，勞動合同制還可以促使勞動者奮發(fā)向上、開展競爭，因為合同期滿后企業(yè)有解除勞動合同的權力。  

　　工程總承包：施工組織方式改革實現項目產出最大化 

　　實行工程總承包也是中國施工企業(yè)在魯布革水電站項目中學到的寶貴經驗之一。 

　　工程總承包是項目業(yè)主為實現項目目標而采取的一種承發(fā)包方式，具體是指工程項目建設單位受業(yè)主委托，接受建設項目主管部門或建設單位的委托，對建設項目的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工和竣工投產，實行全過程的總承包或部分承包。工程總承包和工程項目管理是工程建設領域的新生事物，是國家大力倡導的管理模式，它符合社會主義市場經濟的客觀要求，有利于資源優(yōu)化配置，實現項目的最小投入和最大產出。采用這種方式，建設各方責任明確，避免了設計方與施工方之間的溝通障礙，不但減少了成本，而且有利于保證質量。 

　　1984年11月5日，原國家計委、原建設部聯合發(fā)出《關于印發(fā)工程承包公司暫行辦法的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ访鞔_指出，工程承包公司是組織工程項目建設的企業(yè)單位，是具有法人地位的經濟實體。公司實行獨立核算，自負盈虧，有獨立的經營自主權。  

　　原建設部、原國家計委等部門1990年10月聯合下發(fā)了《關于進一步做好推廣魯布革工程管理經驗創(chuàng)建工程總承包企業(yè)進行綜合改革試點工作的通知》，明確指出，“推廣魯布革工程管理經驗的根本途徑在于深化施工管理體制改革，同時確立了施工管理體制改革的總目標，即有步驟地改組施工企業(yè)，逐步建立以智力密集型的工程總承包公司(集團)為‘龍頭’，以專業(yè)施工企業(yè)和農村建筑隊為依托，全民與集體、總包與分包、前方與后方分工協(xié)作，互為補充，具有中國特色的工程建設企業(yè)組織結構”。  

　　上世紀80年代末期，中國施工企業(yè)開始進入國際市場。進入海外的中國建筑企業(yè)逐漸暴露出一些問題：勞務輸出多，承包工程少；經營管理粗放，組織方式松散，甚至有的施工企業(yè)在國外越級承攬與其施工能力不相符的工程；經濟效益低下，虧損增多；外出人員素質不高，勞動紀律不嚴等。1989年8月27日，原建設部下發(fā)《關于加強施工企業(yè)對外承包工程資質管理的通知》，要求進入海外市場的中國施工企業(yè)認真總結經驗教訓，放眼未來，立足當前，加速改變施工企業(yè)對外承包工程和勞務合作的管理方式。 

　　時至今日，實行工程總承包不僅是中國建筑企業(yè)完善內部管理體制的有效途徑，也是中國建筑企業(yè)占領海外市場的法寶。  

　　企業(yè)資質管理：建筑業(yè)建立良性市場競爭機制  

　　建筑業(yè)是僅次于農業(yè)的勞動密集型產業(yè)，由于其進入門檻較低，長期以來處于激烈、無序的競爭格局中，行業(yè)利潤率不斷下降。 

　　1989年5月，原建設部發(fā)布了《施工企業(yè)資質等級標準》，同年6月又發(fā)布了《施工企業(yè)資質管理規(guī)定》。同年，原建設部在全國范圍內開展了施工企業(yè)資質審查、復查工作，以加強對施工企業(yè)的資質管理，保障企業(yè)依法承包和經營工程建設任務，維護建設市場的經濟秩序。 

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　　2001年7月1日，《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》正式施行，對避免惡性市場競爭起到積極作用?！督ㄖI(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》的作用體現在以下幾個方面：一是建立了嚴格的建筑市場準入和清出制度；二是將建筑業(yè)企業(yè)資質分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務分包三大類；三是全國建筑業(yè)企業(yè)資質管理辦法和資質等級標準由國務院建設行政主管部門統(tǒng)一制定頒發(fā)，有利于形成全國統(tǒng)一的建筑市場；四是扶植發(fā)展了一批實力雄厚的大企業(yè)和企業(yè)集團，提高其產業(yè)集中度和在國內外建筑市場的競爭力。 

　　2007年10月18日，原建設部下發(fā)了《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定實施意見》，以便更好地貫徹落實《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》。  

　　《中華人民共和國建筑法》： 建筑業(yè)進入法制化時代  

　　建筑立法是規(guī)范建筑企業(yè)行為的基礎性工作，也是建筑市場化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。中國的建筑立法由于種種原因，進展十分緩慢。 

　　1997年11月1日，中華人民共和國成立以來第一部規(guī)范建筑活動的法律——《中華人民共和國建筑法》（簡稱《建筑法》）正式頒布。從1998年3月1日起，《建筑法》正式施行。 

　　《建筑法》是規(guī)范我國各類房屋建筑及其附屬設施建造、安裝活動的重要法律，它的基本精神是保證建筑工程的質量和安全，保障建筑各方主體的權益。《建筑法》明確規(guī)定，“國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”?！督ㄖā穼ㄖ顒拥囊恍┗局贫冉o予了法律肯定，如施工許可制度、招標投標制度、從業(yè)資格管理制度、建設監(jiān)理制度、工程質量監(jiān)督制度和建筑安全生產管理制度等?！督ㄖā返念C布實施，為建筑業(yè)發(fā)展成為國民經濟的支柱產業(yè)、解決當前建筑活動中存在的突出問題、加快建筑業(yè)的法制建設提供了重要的法律依據。 

　　隨著《建筑法》的誕生，截至1997年底，全國已經有26個省、自治區(qū)、直轄市人大出臺了建筑市場管理條例，7個省、直轄市人大出臺了建設工程招標投標管理條例，11個省、直轄市政府出臺了招投標管理的規(guī)定，13個省、直轄市人大出臺了建設工程質量管理條例或規(guī)定，5個省、直轄市人大出臺了工程建設監(jiān)理條例或規(guī)定，對規(guī)范全國和地方的建筑活動起到了積極的作用。中國的建筑業(yè)，逐步走上法治化的軌道。 

　　建筑活動不同于一般生產活動，耗資巨大，建設周期長，生產條件艱苦，社會影響廣泛，與人民生命財產關系密切?！督ㄖā返膶嵤?，有利于加強對建筑活動的管理，依法行政，規(guī)范承發(fā)包行為，建立健康、效能、有序、統(tǒng)一的市場秩序，保證建設工程的質量和安全，促進國民經濟的發(fā)展?！督ㄖā返膶嵤?，可以有效地規(guī)范建筑市場的交易行為，維護建筑市場的正常秩序，保障建筑活動當事人的合法權益，促進建筑市場的順利發(fā)展，為建筑業(yè)的改革和發(fā)展創(chuàng)造了良好的法律條件。  

　　招標投標制度：將競爭機制引入建筑業(yè)  

　　1984年，時任國務院總理的趙紫陽在第六屆全國人民代表大會第一次會議上作的《政府工作報告》中指出，“建筑業(yè)的改革，要圍繞縮短工期、降低造價、提高工程質量和投資效益來進行，關鍵是要推行投資包干制和招標承包制”。報告中還指出，要積極推行以招標承包為核心的多種形式的經濟責任制。重要工程和城市開發(fā)建設的承發(fā)包，都必須進行招標投標。在國家的統(tǒng)一計劃、監(jiān)督下，由發(fā)包單位通過招標，擇優(yōu)選用設計、施工單位。國營和集體的設計、施工單位，不論來自哪個地區(qū)、哪個部門，經審查合格后都可以參加投標。要鼓勵競爭，防止壟斷。 

　　同年的5月17日，上海《解放日報》在顯著位置報道，“上海建筑業(yè)決定實行一項重大改革，歡迎兄弟省市來滬投標施工，上海市建委原則通過建筑工程招標投標試行辦法”。 

　　1984年9月18日，國務院下發(fā)《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，明確要求改變單純用行政手段分配建設任務的老方法，實行招標投標，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定勘察設計單位、建筑安裝企業(yè)；要鼓勵競爭，防止壟斷，經審查具備投標資格的，不論是國營或集體單位，不論來自哪個地區(qū)、哪個部門，都可以參加投標。項目的主管部門和當地政府，對于外部門、外地區(qū)中標的單位，要提供方便，不得制造困難。外地中標單位，未經批準，不得在項目所在地建立永久性或變相永久性的基地。招標工程的標底，在批準的概算或修正概算以內由招標單位確定。評標、定標，由招標單位邀請項目主管部門、基建綜合部門、建設銀行參加審查。 

　　1999年8月30日，《中華人民共和國招標投標法》（簡稱《招標投標法》）經全國人大常委會第11次會議通過，自2000年1月1日起施行?！墩袠送稑朔ā饭?章68條，要求在中華人民共和國境內進行的大型基礎設施建設，勘察、設計、施工、監(jiān)理和重要設備采購的全過程都必須進行招標?！墩袠送稑朔ā分贫ǖ哪康氖且?guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量。《招標投標法》是我國規(guī)范招標投標活動的第一部法規(guī)。  

　　《招標投標法》的法律適用范圍雖然是所有的招標投標行為，但主要針對建設工程的招標投標行為。 

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　　項目法施工：企業(yè)施工組織方式和內部運行機制的重大變革  

　　1984年，一場中日施工企業(yè)之間的較量在云南省魯布革水電站工程施工現場悄悄展開。中標該工程的日本大成公司派到中國來的僅是一支30人的管理隊伍，又從中國水電十四局雇用了424名勞動工人，但僅僅經過兩個月的準備，大成公司就在魯布革工地放響了第一炮。1986年10月30日，隧洞全線貫通，工程質量優(yōu)良，比合同工期提前了5個月。相形之下，沿用計劃體制下“拉家?guī)Э凇弊誀I模式組織施工的中國水電十四局，卻陷入工期拉長、投資失控、效率低下的窘境，工程進度步步拖后。  

　　這場以失敗告終的較量給中國的施工企業(yè)帶來了巨大的震動。兩種施工模式之間明顯的效率差別讓項目施工法這種先進的施工組織方式進入中國人的視野，全國各地出現了一大批推廣魯布革工程管理經驗的試點單位。 

　　1987年10月28日，原國家計委等五部門下發(fā)《關于批準第一批推廣魯布革工程管理經驗試點企業(yè)有關問題的通知》，要求試點企業(yè)要普遍推行經營承包責任制，試點企業(yè)承建的工程全部按項目施工法組織施工。 

　　1989年12月9日，原建設部施工管理司召開推廣魯布革工程管理經驗試點工作檢查匯報會。會上，主管部門領導聽取了聯合檢查組對第一批推廣魯布革工程管理經驗試點企業(yè)進行實地檢查的情況匯報。檢查結果表明，施工企業(yè)組織結構和經營機制改革的總體態(tài)勢已經形成，項目施工法已被企業(yè)普遍接受，企業(yè)已經積累了一些有共性的經驗。 

　　項目法施工通過兩層分離、動態(tài)管理、優(yōu)化組合的施工組織方式，徹底破除了幾十年來一直沿用的、在計劃經濟體制下形成的施工組織方式。它不但解放了建筑企業(yè)職工的思想，而且使企業(yè)的施工組織方式和內部運行機制發(fā)生了重大變革。  

　　對外工程承包：躋身于更精彩的世界舞臺  

　　伴隨著改革開放的時代旋律，中國的建筑企業(yè)也進入國際承包工程市場，參與國際競爭。在政府的大力支持下，中國公司虛心向國外同行學習，并通過自身的積極努力，在國際承包市場上不斷開拓進取，取得了驕人的業(yè)績。 

　　1979年，中國公路橋梁工程公司中標伊拉克摩蘇爾四橋項目，工程造價3000萬美元，成為當年我國對外簽訂的工程造價最高的工程承包項目。此后的20多年，我國企業(yè)在海外承接大型工程項目的規(guī)模記錄被不斷刷新，先后突破1億美元、5億美元、10億美元、60億美元和80億美元大關。2005年，中國鐵道建筑總公司下屬的中土公司中標造價12.7億美元的土耳其高速鐵路項目，創(chuàng)造了海外工程單項規(guī)模的歷史紀錄。 

　　2008年5月7日，國務院第8次常務會議通過了《對外承包工程管理條例》（以下簡稱《條例》）。自2008年9月1日起，《條例》正式施行?！稐l例》明確指出，國家鼓勵和支持開展對外承包工程，國家將建立健全對外承包工程服務體系和風險保障機制。同時，《條例》）還確立了對外承包工程資格管理制度，特別是明確規(guī)定工程建設類單位應當依法取得特級或者一級(甲級)資質證書?！稐l例》）規(guī)定，國務院有關部門應制定和完善促進對外承包工程的政策，建立健全對外承包工程服務體系和風險保障機制，建立對外承包工程信息收集、通報制度，向對外承包工程的單位無償提供信息服務，同時有關部門應當在貨物通關、人員出入境等方面，依法為對外承包工程的單位提供快捷、便利的服務。 

　　隨著對外工程承包不斷規(guī)范化、法治化，過去30年，我國對外工程承包和設計咨詢業(yè)務總量規(guī)模持續(xù)快速擴大，新簽合同額和完成營業(yè)額分別從1979年的3352萬美元和3000萬美元增長到2007年的776億美元和406億美元，年均增長率分別達到31.88％和29.37％。截至2007年年底，我國對外承包工程累計完成營業(yè)額2064億美元，簽訂合同額3295億美元；對外工程設計咨詢累計完成營業(yè)額22.2億美元，簽訂合同額37.8億美元。  

　　《建設工程質量管理條例》：建筑業(yè)法治建設的又一座里程碑  

　　2000年1月10日，國務院第25次常務會議審議并原則通過了《建設工程質量管理條例(草案)》。會議認為，全國人大常委會于1997年通過的《中華人民共和國建筑法》，在加強建筑工程質量管理方面發(fā)揮了積極的作用。為了更好地貫徹執(zhí)行《中華人民共和國建筑法》，進一步明確參與建筑活動各方主體的責任和義務、確保建設工程質量，《建設工程質量管理條例(草案)》經修改后，自2000年1月30日起實施。 

　　這是《中華人民共和國建筑法》頒布實施后制定的第一部配套的行政法規(guī)，也是中華人民共和國成立50年來的第一部建設工程質量管理條例?！督ㄔO工程質量管理條例》（以下簡稱《條例》）中明確了建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位各方的質量責任和義務?！稐l例》規(guī)定，建設單位將建設工程發(fā)包給不具有相應資質等級的勘察、設計、施工單位或者委托給不具有相應資質等級的工程監(jiān)理單位，將被處50萬元以上100萬元以下的罰款。勘察、設計、施工、工程監(jiān)理單位超越本單位資質等級承攬工程的，責令停止違法行為，對勘察、設計、工程監(jiān)理單位處合同約定的勘察費、設計費、監(jiān)理酬金1倍以上2倍以下的罰款；對施工單位處工程合同價款2％以上4％以下的罰款，同時可責令其停業(yè)整頓，降低其資質等級；情節(jié)嚴重的，吊銷資質證書；有違法所得的，予以沒收。 

　　《建設工程質量管理條例》的頒布和實施，對加強建設工程質量管理、深化建設管理體制改革、保證建設工程質量，具有十分重要的意義。
（中國混凝土與水泥制品網 轉載請注明出處）