國(guó)務(wù)院提戶籍改革新思路 戶口承載福利分步獲得
“戶籍改革的重點(diǎn)，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時(shí)又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動(dòng)，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)。”近日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)研中心社會(huì)部”）副部長(zhǎng)貢森在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
受國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司委托，國(guó)研中心社會(huì)部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施，其中對(duì)于戶籍改革有著獨(dú)到的闡述。
近年來(lái)，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會(huì)上較為流行的有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是取消戶籍制度，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實(shí)只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別。“在地區(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時(shí)候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會(huì)有另外的辦法來(lái)進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別。”國(guó)研中心社會(huì)部部長(zhǎng)葛延風(fēng)說(shuō)。
因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，使原來(lái)的“高門檻、一次性”，過(guò)渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，以及免費(fèi)享受義務(wù)教育和基本免費(fèi)的初級(jí)衛(wèi)生保?。欢贿x舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過(guò)更合理的替代性管理手段，有條件地放開。
“戶籍改革的重點(diǎn)，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時(shí)又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動(dòng)，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)?！苯眨瑖?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)研中心社會(huì)部”）副部長(zhǎng)貢森在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
受國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司委托，國(guó)研中心社會(huì)部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施，其中對(duì)于戶籍改革有著獨(dú)到的闡述。
近年來(lái)，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會(huì)上較為流行的有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是取消戶籍制度，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實(shí)只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別。“在地區(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時(shí)候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會(huì)有另外的辦法來(lái)進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別?！眹?guó)研中心社會(huì)部部長(zhǎng)葛延風(fēng)說(shuō)。
因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，使原來(lái)的“高門檻、一次性”，過(guò)渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，以及免費(fèi)享受義務(wù)教育和基本免費(fèi)的初級(jí)衛(wèi)生保??；而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過(guò)更合理的替代性管理手段，有條件地放開。
現(xiàn)有戶籍政策特點(diǎn)：高門檻、高待遇戶籍是橫亙?cè)诔青l(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數(shù)人通過(guò)招工、上大學(xué)等國(guó)家控制的渠道，才能跨越。20世紀(jì)80年代以來(lái)，戶籍制度改革使得能夠跨過(guò)這道門檻的方式增多了，例如購(gòu)房、投資、知識(shí)技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒(méi)有為普通勞動(dòng)者提供出路。特別是在大中城市，購(gòu)房、投資必須達(dá)到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時(shí)戶口）。而一旦越過(guò)了這道門檻，你就可以享受當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谀軌蛳碛械乃袡?quán)利。課題組成員、國(guó)研中心社會(huì)部研究員王列軍向記者介紹說(shuō)，近年來(lái)，城市地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到，人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在戶籍制度改革過(guò)程中，外來(lái)人口的入戶從嚴(yán)格控制走向有條件接受。
以放寬戶口準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮(zhèn)開始的。1984年，國(guó)家就開始允許在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營(yíng)能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)戶口，打開了二元戶籍制度的一個(gè)口子。經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)后，國(guó)務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》。
大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹(jǐn)慎，改革都是由地方自發(fā)零星推進(jìn)的，且多有反復(fù)。改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，基本都是以購(gòu)房、投資、知識(shí)技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍(lán)印戶口”，能夠享有的權(quán)利和福利少于原戶籍人口。1994年以來(lái)，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實(shí)行過(guò)“藍(lán)印戶口”。
但是，在很多地方的改革過(guò)程中，戶口被不恰當(dāng)?shù)厣唐坊??！胺€(wěn)定就業(yè)”在后來(lái)的操作過(guò)程中，逐漸演變?yōu)橘?gòu)房、投資，在大中城市，購(gòu)房和投資必須達(dá)到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規(guī)定了學(xué)歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例，外來(lái)人口要在主城區(qū)落戶，必須滿足3個(gè)條件：住房要達(dá)到人均30平方米，要有大專文憑，并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長(zhǎng)安汽車集團(tuán)的一名漆工，買房時(shí)是初中文化，為了落戶，正在自考大專。
而對(duì)于以低端工作為主的外來(lái)人口，落戶則成了可望而不可即的事?！跋裎覀冞@種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了干不動(dòng)了就回去唄?！痹谥貞c打工的小李無(wú)奈地說(shuō)。
“購(gòu)房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標(biāo)志，但并不是公民的法定義務(wù)，這樣，戶口實(shí)際上被商品化了。與戶口掛鉤的權(quán)利大多數(shù)是公民的基本權(quán)利，戶口的商品化，實(shí)質(zhì)上就是權(quán)利的商品化，使得權(quán)利從屬于金錢，不利于社會(huì)公平正義，這種傾向必須遏制?！必暽f(shuō)。
未來(lái)戶籍改革建議：低門檻、漸進(jìn)式貢森對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者說(shuō)，目前戶籍主要是通過(guò)代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權(quán)利，因此，現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等。“不是說(shuō)今后戶籍不能再通過(guò)代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來(lái)人口對(duì)居住地盡了法定義務(wù)后，就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對(duì)等，而法定義務(wù)主要包括繳稅、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！?/FONT>
近年來(lái)，不少地方開始實(shí)行“居住證”制度，在一定程度上對(duì)原來(lái)的戶籍堅(jiān)冰有所打破。如上海、廣東等地實(shí)施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤?！稄V東省流動(dòng)人口服務(wù)條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無(wú)犯罪記錄的，可以申請(qǐng)常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年、依法繳稅、有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計(jì)劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。
“雖然規(guī)定的繳費(fèi)年限偏長(zhǎng)、附件條件過(guò)多，這些做法相對(duì)購(gòu)房入戶而言，更為合理，管理也更加精細(xì)化?！必暽f(shuō)，居住證制度實(shí)際上提供了“梯度賦予權(quán)利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的基本權(quán)利，如同等就業(yè)、同等參加社會(huì)保險(xiǎn)、基本免費(fèi)的初級(jí)衛(wèi)生保健、子女免費(fèi)接受義務(wù)教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為“永久居住證”——即當(dāng)?shù)貞艨凇峁┝穗A梯，領(lǐng)取居住證者依法繳稅或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到一定年限后，就可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)貞艨冢瑥亩嫱认碛性瓚艏丝诘膹V泛權(quán)利。
課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來(lái)的“門檻式”過(guò)渡到“階梯式”。具體來(lái)說(shuō)，是使原來(lái)的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過(guò)渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益，為普通勞動(dòng)者的社會(huì)流動(dòng)提供了一個(gè)階梯。
具體來(lái)說(shuō)，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏?、體面的住所，租房也行，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)完善農(nóng)民工社會(huì)保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的一名工作人員說(shuō)，重慶有三四百萬(wàn)農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險(xiǎn)，只有60萬(wàn)人?！捌鋵?shí)政策上沒(méi)什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因?yàn)樯鐣?huì)保障不穩(wěn)定，農(nóng)民工們覺(jué)得，將繳納社保的錢裝進(jìn)自己口袋里更保險(xiǎn)，但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障，形成惡性循環(huán)?！?/FONT>
而課題組建議的戶籍改革，是要進(jìn)一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來(lái)人口獲得當(dāng)?shù)貞艨诤腿嫦硎芫用駲?quán)益的一個(gè)階梯?！斑@樣做既可以有序地推進(jìn)公民基本權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)外來(lái)普通勞動(dòng)者的社會(huì)融合，還可以調(diào)動(dòng)參保積極性。另外，由于外來(lái)人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更多的人口就有能力支付保費(fèi)了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權(quán)益保護(hù)的必要條件，更有利于社會(huì)公平以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展?！必暽f(shuō)。
基本公民權(quán)利無(wú)條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強(qiáng)化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，同等享有初級(jí)衛(wèi)生保健，以及免費(fèi)接受義務(wù)教育。
課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對(duì)教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來(lái)大量新增戶籍人口，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學(xué)校越來(lái)越擠，班級(jí)人數(shù)越來(lái)越多。
“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說(shuō)，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來(lái)人口，逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋?quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問(wèn)題，并不是戶籍改革本身的錯(cuò)，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。
而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動(dòng)改革的動(dòng)力。例如，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動(dòng)有關(guān)部門在不到5年的時(shí)間里，新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校，成了教育發(fā)展的一個(gè)契機(jī)。
但高考是個(gè)繞不過(guò)去的坎兒。現(xiàn)在，城市外來(lái)人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。
劉先生是四川人，現(xiàn)在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發(fā)現(xiàn)，要轉(zhuǎn)成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上?！拔以谥貞c打拼這么多年，現(xiàn)在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費(fèi)了?！眲⑾壬鸀榇撕芸鄲馈?/FONT>
實(shí)際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說(shuō)，“各地的招生指標(biāo)分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量，而不是以戶籍人口來(lái)計(jì)算。當(dāng)然，為了避免高考移民，要規(guī)定一個(gè)起碼3年的學(xué)齡限制?！?/FONT>
“做起來(lái)并不難，關(guān)鍵是要下決心改革?！必暽f(shuō)，課題組在全國(guó)多個(gè)省市調(diào)研后認(rèn)為，參加高考的資格可以通過(guò)更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過(guò)學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人的參保年限來(lái)控制和逐步放開。與此相配套，全國(guó)高等院校學(xué)位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。
而醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，不會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對(duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目（如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等），中央政府應(yīng)該研究制定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來(lái)人口參加各類保障項(xiàng)目。
而對(duì)于低保和保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求?！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I(yè)而來(lái)，城市鼓勵(lì)的正是這種流動(dòng)。能夠在一個(gè)城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵(lì)這種流動(dòng)，并防止‘福利旅游’，對(duì)低保和保障性住房等社會(huì)救助待遇，設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對(duì)流入人口的一種生存檢驗(yàn)?！必暽f(shuō)，“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對(duì)于低保等社會(huì)救助，則要設(shè)置較長(zhǎng)的年限。當(dāng)然，為了讓更多的外來(lái)人口繳得起費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)降低?！?/FONT>
貢森總結(jié)說(shuō)，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過(guò)繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來(lái)人口通過(guò)買房、投資和知識(shí)技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動(dòng)者及其家屬開辟一條通道，提供一個(gè)新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺(tái)階上不斷新增權(quán)利，直至實(shí)現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利?！斑@樣既可以鼓勵(lì)人口的有序流動(dòng)，又可以加強(qiáng)人口管理，也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?！必暽f(shuō)。
貢森說(shuō)，戶籍制度改革是一個(gè)整體工程，還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財(cái)政及公共支出體制。
“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大?！必暽嬖V記者，“這是很多地方管理者的共識(shí)，希望盡早改革?，F(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，及早出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范各地改革?！?/FONT>
課題組在調(diào)研時(shí)還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒(méi)有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為，很多擔(dān)心都是臆想的?！拔覀円郧跋胂螅赡苻r(nóng)村人一夜之間都會(huì)跑到城里來(lái)，但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔(dān)憂有些過(guò)頭。沒(méi)有工作和住房，人們進(jìn)城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說(shuō)。
國(guó)研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”
我國(guó)現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來(lái)人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負(fù)。為此，有人提出，應(yīng)通過(guò)政策控制城市人口規(guī)模。但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)研中心社會(huì)部”）發(fā)布的研究報(bào)告卻認(rèn)為，發(fā)達(dá)地區(qū)更有條件吸納外來(lái)人口安家落戶，以實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚在空間上的協(xié)調(diào)。
近日，課題組組長(zhǎng)、國(guó)研中心社會(huì)部副部長(zhǎng)貢森接受了中國(guó)青年報(bào)記者專訪。
中國(guó)青年報(bào)：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口，使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認(rèn)為，大城市應(yīng)該對(duì)外來(lái)人口更加開放？
貢森：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口集聚會(huì)越多，這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)增加了，自然帶來(lái)勞動(dòng)力的集聚，區(qū)域消費(fèi)水平也提高了，進(jìn)而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。
改革開放以來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人的貢獻(xiàn)，但許多城市對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的，需要他們勞動(dòng)，卻不希望他們分享發(fā)展成果。說(shuō)白了，就是只要“人手”，不要“人口”。
實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開的；按照主體功能區(qū)劃，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來(lái)可能在土地、信貸、投資、財(cái)政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠，這些地區(qū)也應(yīng)該承擔(dān)更大的義務(wù)，幫助外來(lái)人口安家落戶。
中國(guó)青年報(bào)：但是人們一般會(huì)認(rèn)為，由于資源的有限性，地區(qū)對(duì)人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現(xiàn)在的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)看，未來(lái)10年內(nèi)，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國(guó)際上公認(rèn)的不應(yīng)突破的底線。
貢森：對(duì)于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各種資源的流動(dòng)性增強(qiáng)，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，其中經(jīng)濟(jì)因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。
目前，我國(guó)人口正在向經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的區(qū)域流動(dòng)，人口集聚的趨勢(shì)比較明顯，這表明，以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是中國(guó)人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對(duì)化，多數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國(guó)人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。
實(shí)際上，按照國(guó)際上通用的綜合性可持續(xù)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達(dá)地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會(huì)環(huán)境變差作為托辭，不愿意吸納外來(lái)人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，可以吸納更多的外來(lái)人口，這是地方政府難以控制的。過(guò)去幾個(gè)月，沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個(gè)例證。
中國(guó)青年報(bào)：現(xiàn)實(shí)情況是，許多大城市由于人口增多帶來(lái)許多問(wèn)題，如交通擁擠、水資源短缺、環(huán)境惡化等。
貢森：不能將城市擴(kuò)張中的問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸咎于人口增多，事實(shí)上許多問(wèn)題是城市規(guī)劃不科學(xué)，或公共服務(wù)不到位造成的。比如我國(guó)一些特大城市采取的“攤大餅”式的發(fā)展，服務(wù)機(jī)構(gòu)、行政單位都集中在城市中心，而人們居住得越來(lái)越遠(yuǎn)，造成上班向心式地漲潮，下班離心式地退潮。而美國(guó)洛杉磯等組團(tuán)式發(fā)展的城市，就可以在很大程度上避免交通擁擠的問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)該借鑒這種“多中心、組團(tuán)式”的發(fā)展策略，不搞集中式中心區(qū)，每個(gè)組團(tuán)都有辦公、購(gòu)物、休閑和居住中心，各個(gè)組團(tuán)互相獨(dú)立存在，這樣，整個(gè)城市交通也就順暢了。
廣東的東莞是一座向工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市，也是一座城鄉(xiāng)一體的組團(tuán)式城市。市直接管轄鎮(zhèn)（街），中間不設(shè)縣或縣級(jí)區(qū)。組團(tuán)式的城市空間構(gòu)架構(gòu)成了東莞的城市特色，既突出市中心區(qū)，又充分考慮各鎮(zhèn)（街）的全面均衡推進(jìn)。理性地講，東莞這種組團(tuán)式的城市發(fā)展模式，也可能是今后中國(guó)城市規(guī)劃部門應(yīng)該借鑒的方向。
中國(guó)青年報(bào)：人口增加導(dǎo)致對(duì)住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等商品和服務(wù)需求的增加，可是，公共服務(wù)的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市規(guī)劃修編之后的最新“總體規(guī)劃”，是到2020年時(shí)，總?cè)丝诳刂圃?800萬(wàn)人。但是，到目前為止，北京市的常住人口和外來(lái)人口的總和已經(jīng)超過(guò)2200萬(wàn)人，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)提前十年完成了發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。
貢森：所以，關(guān)鍵在于，為什么服務(wù)沒(méi)有同步提升？一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚過(guò)程是互相促進(jìn)的。在一個(gè)地區(qū)新建或擴(kuò)建工廠，一般會(huì)帶來(lái)新的就業(yè)崗位；在人口自由流動(dòng)的條件下，新的就業(yè)必然帶來(lái)供養(yǎng)人口的遷入，新增人口及其消費(fèi)必然帶來(lái)物業(yè)稅、消費(fèi)稅的增加；地方財(cái)力的增加，可以加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境和公共服務(wù)等人居環(huán)境的投入，也可以減稅讓利，有助于吸收更多的企業(yè)和人口集聚。
但在我國(guó)，由于戶籍、稅收等相關(guān)制度因素的制約，使得經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚相互加強(qiáng)的良性循環(huán)過(guò)程被大大弱化了。戶籍制度導(dǎo)致人口自由遷移受阻，而在地方財(cái)政收入主要依靠來(lái)自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財(cái)稅體制下，企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)是地方政府的主要收入來(lái)源，而人口增加通常意味著公共服務(wù)供給和財(cái)政壓力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡。
中國(guó)青年報(bào)：“經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡”怎么理解？是大城市人口相對(duì)過(guò)剩嗎？
貢森：恰恰相反。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模相比較，我國(guó)西部地區(qū)顯得“人口過(guò)?！?，而東部沿海地區(qū)則是“經(jīng)濟(jì)過(guò)?！薄＿@是根據(jù)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的，如果按戶籍人口，即按照完全能夠享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的人口來(lái)算，我國(guó)西部地區(qū)的“人口過(guò)剩”以及東部地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)過(guò)?！睍?huì)更嚴(yán)重。
中國(guó)青年報(bào)：這種經(jīng)濟(jì)集聚與人口分布不均衡會(huì)帶來(lái)哪些危害呢？
貢森：這樣既不利于東部沿海地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，也不利于區(qū)域間的生活水平和公共服務(wù)的均等化。流動(dòng)人口難以在城市立足，導(dǎo)致中西部剩余勞動(dòng)力未能充分轉(zhuǎn)移，內(nèi)地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內(nèi)部“二元社會(huì)”的分割，也會(huì)加劇未來(lái)城市內(nèi)部不同人群之間的社會(huì)矛盾，給未來(lái)的城市治理、城市內(nèi)部的社會(huì)和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。
因此，我們建議，應(yīng)盡快使人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)，妥善安置已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的外來(lái)人口。
中國(guó)青年報(bào)：那應(yīng)該怎樣糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布不平衡的現(xiàn)狀呢？
貢森：針對(duì)這一問(wèn)題，“十一五”規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)文件提出，要促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào)，基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們提出三方面政策建議：首先要改革戶籍制度，鼓勵(lì)外來(lái)人口在承擔(dān)法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)安家落戶；其次是在公共服務(wù)的提供上實(shí)行“費(fèi)隨人走”，并積極探索在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收增值稅，以實(shí)現(xiàn)人口增加與地方財(cái)政利益的一致性；第三是在未來(lái)40年時(shí)間里，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸納人口的數(shù)量作出適當(dāng)?shù)挠残砸?，以逐步降低歷史積累起來(lái)的不協(xié)調(diào)度，也就是“還欠賬”。
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