央企整合重組“加減乘除” 大力化解過(guò)剩產(chǎn)能

  國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這意味著央企整合重組進(jìn)入了新階段。7月26日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，再次要求全面落實(shí)“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大重點(diǎn)任務(wù)，并提出去產(chǎn)能和去杠桿的關(guān)鍵是深化國(guó)有企業(yè)和金融部門的基礎(chǔ)性改革。對(duì)照政治局會(huì)議精神和國(guó)辦《意見(jiàn)》可以發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)真正做強(qiáng)做優(yōu)做大，同時(shí)服務(wù)于中央部署的“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，已成為新階段央企改革的主要目標(biāo)。

  央企改革的政策制定，以“1+N”方案為底盤。“1”是《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，輔之以“N”類子系統(tǒng)的配套文件體系。而在子系統(tǒng)中，央企的整合重組向來(lái)被認(rèn)為是最敏感的一個(gè)“N”。鞏固加強(qiáng)、創(chuàng)新發(fā)展、重組整合、清理退出哪類行業(yè)哪些企業(yè)，都會(huì)牽扯傳統(tǒng)利益格局的調(diào)整，涉及央企改革的深水區(qū)域。央企產(chǎn)業(yè)分布過(guò)廣、企業(yè)層級(jí)過(guò)多、資源配置效率亟待提高、企業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)等結(jié)構(gòu)性弊端能否消除，在落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”中是擔(dān)當(dāng)排頭兵還是會(huì)拖后腿，重組整合是最關(guān)鍵的關(guān)口之一。國(guó)辦《意見(jiàn)》明確提出，央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組的重點(diǎn)工作是“鞏固加強(qiáng)一批、創(chuàng)新發(fā)展一批、重組整合一批、清理退出一批”的表述，與此前表述相比，新增了“鞏固加強(qiáng)一批”，并提到了最前位次。這種變化既表明了央企改革持續(xù)闖關(guān)的決心，也完善了央企整合重組的路線圖。而透過(guò)央企整合重組的“加減乘除”，還表明了政策面對(duì)增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能的最新“算法”。

  加法：重在增強(qiáng)國(guó)家和國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全

  《意見(jiàn)》關(guān)于央企整合重組“加法”的表述是“鞏固加強(qiáng)一批”。其中包括：對(duì)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域等要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。對(duì)重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等領(lǐng)域，以及核心軍工能力領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或（絕對(duì)）控股等。

  之所以新增這個(gè)“加法”，既是內(nèi)外環(huán)境變化使然，也是對(duì)央企價(jià)值作出正確判斷的結(jié)果。從外部環(huán)境看，影響中國(guó)發(fā)展的不確定性因素正快速集聚，地緣沖突有增無(wú)減，國(guó)際間產(chǎn)業(yè)整合兼并方興未艾，中國(guó)外部環(huán)境和自身國(guó)際角色的變化，要求中國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)；從內(nèi)部環(huán)境看，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，也要求經(jīng)濟(jì)主體迅速適應(yīng)新形勢(shì)、新節(jié)奏、新角色。在此變化過(guò)程中，央企承擔(dān)著重要職責(zé)。無(wú)論是作為“一帶一路”戰(zhàn)略的開(kāi)拓者還是公共服務(wù)的供應(yīng)者，央企都不可能袖手旁觀。一方面，央企本就是國(guó)家戰(zhàn)略的行為主體，對(duì)國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要；另一方面，央企的結(jié)構(gòu)性弊端和消除這些弊端的過(guò)程，本身就蘊(yùn)含著巨大的改革紅利，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展尚需挖掘的價(jià)值洼地。簡(jiǎn)單地將央企視為對(duì)社會(huì)資源的擠占搶奪者，希望推倒重來(lái)，是無(wú)視中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的特點(diǎn)，無(wú)益于國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的保障，無(wú)益于釋放央企改革的紅利；簡(jiǎn)單地將央企和其他類型國(guó)企視為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的壓艙石、定盤星，遲滯央企改革，是無(wú)視央企存在的資源錯(cuò)配、效率低下、限制競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新等弊端，同樣無(wú)益于激發(fā)社會(huì)活力，釋放改革紅利。

  如何認(rèn)識(shí)央企乃至國(guó)企的價(jià)值，習(xí)近平去年在吉林長(zhǎng)春考察調(diào)研國(guó)企時(shí)首次給出了三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：“推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，要有利于國(guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能?！苯衲?月4日，習(xí)近平在全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)上進(jìn)一步指出，國(guó)有企業(yè)是壯大國(guó)家綜合實(shí)力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大。央企在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，在國(guó)防、重大基礎(chǔ)設(shè)施、新材料、智能制造等產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，顯然符合“三個(gè)有利于”的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，有條件盡快做強(qiáng)做優(yōu)做大，從而發(fā)揮出保障國(guó)家安全和公共利益的作用。這就是央企整合重組的“加法”邏輯。

  減法：重在擴(kuò)大供給側(cè)改革切入點(diǎn)

  《意見(jiàn)》指出，要通過(guò)大力化解過(guò)剩產(chǎn)能，加大清理長(zhǎng)期虧損、扭虧無(wú)望企業(yè)和低效無(wú)效資產(chǎn)力度，下大力氣退出一批不具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的非主營(yíng)業(yè)務(wù)，加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題等，清理退出一批央企。這意味著央企整合重組也在做“減法”。

  實(shí)際上，央企的“減法”原則，在推出國(guó)企分類改革方案時(shí)就已確立。只不過(guò)，退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的原則，在今天特別集中到了鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的行業(yè)。這些行業(yè)的產(chǎn)能消腫和僵尸企業(yè)清理退出，難度不小。

  以鋼鐵業(yè)為例，按照2月份國(guó)務(wù)院《關(guān)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》要求，鋼鐵業(yè)5年內(nèi)應(yīng)壓解1.4億噸產(chǎn)能，其中今年就應(yīng)完成4500萬(wàn)噸的去產(chǎn)能任務(wù)。但國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年上半年，粗鋼產(chǎn)量?jī)H下降1.1%，鋼材產(chǎn)量還有增長(zhǎng)。之所以產(chǎn)能難去，在于許多產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重的企業(yè)已無(wú)贏利空間，運(yùn)轉(zhuǎn)依賴銀行貸款，一旦停產(chǎn)可能導(dǎo)致銀行斷貸，因此寧可賠本也要維持運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，產(chǎn)能關(guān)停涉及地方財(cái)政來(lái)源的縮小和大量員工轉(zhuǎn)崗下崗，地方政府的態(tài)度不夠積極。

  落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”，打破目前的利益僵局，央企可起帶頭作用。一方面，央企的條狀管理模式有利于決策下行，排除其他干擾；另一方面，央企在集團(tuán)層面重組的步伐在不斷加快，這為通過(guò)整合重組落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”提供了可行路徑。今年前7個(gè)月，央企至少已啟動(dòng)或完成了7組重組企業(yè)的兼并重組試點(diǎn)。根據(jù)《意見(jiàn)》，下一步裝備制造、建筑工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運(yùn)、建材、旅游和航空服務(wù)等領(lǐng)域企業(yè)重組將加快，通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運(yùn)等領(lǐng)域相關(guān)中央企業(yè)將共同出資組建股份制專業(yè)化平臺(tái)，加大新技術(shù)、新產(chǎn)品、新市場(chǎng)聯(lián)合開(kāi)發(fā)力度。普遍預(yù)測(cè)，未來(lái)幾年，央企將從105家減到50家左右。

  需認(rèn)識(shí)到，僅僅是在央企戶數(shù)上做“減法”，只能提高產(chǎn)業(yè)集中度，減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，但未必能切實(shí)化解過(guò)剩產(chǎn)能，必須在淘汰落后產(chǎn)能、處置低效無(wú)效資產(chǎn)和冗余人員，提高資源使用效率等方面有所推進(jìn)，這也是供給側(cè)改革的核心所在?！兑庖?jiàn)》提出，要推進(jìn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，推動(dòng)專業(yè)化整合，依托資本市場(chǎng)推進(jìn)專業(yè)化整合，加強(qiáng)并購(gòu)后企業(yè)的聯(lián)動(dòng)與整合，推進(jìn)管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)、市場(chǎng)、文化和人力資源等方面的協(xié)同與融合增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力等，為央企改革與“三去一降一補(bǔ)”的無(wú)縫銜接指明了方向，也為擴(kuò)大供給側(cè)改革點(diǎn)預(yù)留了想象空間。

  乘法：以創(chuàng)新和混改制造乘數(shù)效應(yīng)

  央企改革應(yīng)是多輪驅(qū)動(dòng)。“鞏固加強(qiáng)一批”“重組整合一批”“清理退出一批”是涉及央企有進(jìn)有退的三輪驅(qū)動(dòng)，“創(chuàng)新發(fā)展一批”則是涉及央企資本運(yùn)作的第4個(gè)驅(qū)動(dòng)，也是核心驅(qū)動(dòng)。

  近年來(lái)，央企在技術(shù)創(chuàng)新方面一直在持續(xù)成長(zhǎng)。特別是在高鐵、核電、特高壓及智能電網(wǎng)、大型水電站等領(lǐng)域已占領(lǐng)了國(guó)際科技制高點(diǎn)，獲得了世界技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的引領(lǐng)地位，能夠贏得國(guó)際大單。在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，央企也有一定領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。但與國(guó)際化大企業(yè)相比，央企大而不強(qiáng)的問(wèn)題仍然突出。比如，雖然大批央企進(jìn)入了世界500強(qiáng)，但技術(shù)研發(fā)強(qiáng)度只有1.24%，多數(shù)央企仍然依靠壟斷地位而非技術(shù)地位發(fā)展。這與世界500強(qiáng)企業(yè)研發(fā)強(qiáng)度5%的平均水平形成了較大反差。

  更大的反差在于資本運(yùn)作方式上，央企始終不能打破瓶頸。與大型民企相比，央企資本的國(guó)際化運(yùn)作，面臨更多的投資壁壘和安全審查，搭建國(guó)際化資本平臺(tái)困難重重。此次《意見(jiàn)》提出，要通過(guò)國(guó)有資本投資、股權(quán)運(yùn)作等搭建調(diào)整重組平臺(tái)，搭建科技創(chuàng)新平臺(tái)，搭建國(guó)際化經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，增強(qiáng)央企參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)水平，來(lái)創(chuàng)新發(fā)展一批。

  怎么“創(chuàng)新發(fā)展一批”？答案是以創(chuàng)新和混改制造乘數(shù)效應(yīng)。面對(duì)國(guó)際壁壘，央企資本既需充分配合國(guó)家對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略，在“一帶一路”相關(guān)項(xiàng)目上發(fā)揮資本優(yōu)勢(shì)，開(kāi)拓對(duì)外合作道路，同時(shí)也應(yīng)更多面向內(nèi)部，尋求創(chuàng)新能力較強(qiáng)、成長(zhǎng)性較好的民營(yíng)企業(yè)，建立專業(yè)化的資本和創(chuàng)新共同體，提高資本運(yùn)行效率，增加自身創(chuàng)新能力。

  相對(duì)于混改涉及復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)問(wèn)題，資本市場(chǎng)是一個(gè)更容易避免困擾，發(fā)揮投資導(dǎo)向作用的平臺(tái)，這也是《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)依托資本市場(chǎng)的原因所在。央企可憑借自身的資金實(shí)力，設(shè)置面向創(chuàng)新企業(yè)和技術(shù)的股權(quán)投資基金，實(shí)施“階段性持股”計(jì)劃，通過(guò)股權(quán)投資B股權(quán)管理B股權(quán)轉(zhuǎn)讓的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)扶持培育民間創(chuàng)新型企業(yè)、引進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值升值的三重目標(biāo)。

  需指出的是，由于國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在金融支持上仍未實(shí)現(xiàn)“國(guó)民待遇”，央企向民營(yíng)創(chuàng)新型企業(yè)輸出資本，還可以部分起到提高資金使用效率，彌合國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的信貸待遇差距，讓資金合理地向各類市場(chǎng)主體流動(dòng)的作用。

  除法：消除制度死角不能滯后

  央企整合重組，僅靠“加減乘”未必能達(dá)到預(yù)期效應(yīng)。不同步進(jìn)行“除法”演算，央企改革的各種體制性障礙和利益障礙就可能隨時(shí)“發(fā)難”，要么讓改革付出過(guò)大成本，要么迫使改革難以為繼。

  目前面臨的障礙主要有以下幾方面：在產(chǎn)業(yè)布局上，央企戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，什么行業(yè)掙錢就想擠進(jìn)什么行業(yè)，這種擠出效應(yīng)制約了社會(huì)活力，拖延了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最新例證是，房地產(chǎn)市場(chǎng)央企的身影再度閃現(xiàn)；在企業(yè)治理上，不少央企只表面建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，決策層的企業(yè)性角色和政府性角色依然不明晰，董事會(huì)和黨委會(huì)的功能仍需協(xié)調(diào)，對(duì)下轄企業(yè)缺乏有效管理；在企業(yè)運(yùn)行方式上，固步自封，不尊重制度規(guī)范和市場(chǎng)規(guī)律的行為仍不鮮見(jiàn)……

  這些弊端，不僅容易導(dǎo)致央企的全民屬性、國(guó)有屬性模糊，更易導(dǎo)致國(guó)有資本與社會(huì)資本難以融合。以混合所有制改革為例，國(guó)有資本管理者擔(dān)心“國(guó)有資產(chǎn)流失”，不敢積極推動(dòng)；民營(yíng)資本擔(dān)心資金進(jìn)入后仍沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，只能當(dāng)“散財(cái)童子”；企業(yè)員工擔(dān)心員工持股改革遭遇法律障礙，發(fā)揮不了積極性等等。

  這些制度死角，有的是上一輪國(guó)企改革遺留的問(wèn)題，有的是法律制度沒(méi)跟上，新一輪改革產(chǎn)生的新問(wèn)題。解決它們，推動(dòng)央企有進(jìn)有退，國(guó)有資本發(fā)揮應(yīng)有作用，必須回到制度建設(shè)這個(gè)根子上來(lái)消除死角，注入改革動(dòng)能。

  比如，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失這柄“達(dá)摩克利斯之劍”，需從國(guó)有資產(chǎn)和品牌價(jià)值評(píng)估、民營(yíng)資本進(jìn)入方式、競(jìng)價(jià)機(jī)制公開(kāi)化等方面完善制度設(shè)計(jì)，免去企業(yè)的后顧之憂，同時(shí)建立適當(dāng)?shù)?、有利于改革的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

  又如，對(duì)央企的企業(yè)治理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度這條改革主線不能偏，國(guó)資管理部門和黨委會(huì)，應(yīng)發(fā)揮大股東和大股東代理人的作用，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和改革擔(dān)當(dāng)監(jiān)督之責(zé)，將具體的經(jīng)營(yíng)決策交由管理層。管理層也應(yīng)認(rèn)識(shí)到央企、國(guó)企的特殊功能，不能使國(guó)有資產(chǎn)私人化、團(tuán)隊(duì)化。

  再如，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出，允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，但現(xiàn)行公司法、證券法等法規(guī)對(duì)員工持股仍有不少制約。在遵守法律制度的同時(shí)以改革推動(dòng)修法，消除阻力已刻不容緩。

  任何改革，都是理念和機(jī)制的轉(zhuǎn)換。在央企改革路線圖已經(jīng)明確，改革步入深水區(qū)之時(shí)，消除制度死角不能滯后。很大程度上，央企改革需先做“除法”，再做“加減乘”，如此，改革才能從深水區(qū)走出來(lái)，進(jìn)入新天地。