智慧城市PPP項目中的智慧：關注投資及運營效率

  智慧城市建設的重要組成部分—城市公共信息平臺的建設，將有利于提升城市管理水平、推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，引導“政府引導、社會參與”的多元化投融資模式創(chuàng)新。

  截至2015年4月，住房和城鄉(xiāng)建設部先后公布了3批共340個智慧城市試點城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）。據(jù)不完全統(tǒng)計，超過9成的副省級城市及逾7成的地級城市提出或在建智慧城市。智慧城市建設的重要組成部分—城市公共信息平臺的建設，將有利于提升城市管理水平、推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，引導“政府引導、社會參與”的多元化投融資模式創(chuàng)新。2015年7月22日，北京金準咨詢承擔的智慧城市試點城市某縣公共信息平臺PPP項目正式簽約。此項目的簽約，成為智慧城市類的非經(jīng)營性PPP項目的代表作之一，為類似項目的投融資模式創(chuàng)新提供了新的參考。

  某縣公共信息平臺PPP項目是在現(xiàn)有某縣政府信息化建設成果基礎之上，整合云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術等先進信息技術，并結合政府各單位的信息化需求，為建設某縣“智慧城市”而新建的信息化基礎平臺。新建公共信息平臺主要建設內(nèi)容為云計算中心、云管理體系、云保障體系、基礎網(wǎng)絡建設、平臺服務、數(shù)據(jù)服務、應用服務等。項目建成后將實現(xiàn)縣內(nèi)各機關IT軟硬件設施的統(tǒng)一建設、統(tǒng)一維護、統(tǒng)一提供，解決條塊分割、資源分散、重復建設等問題，促進互聯(lián)互通、資源共享、協(xié)同合作，實現(xiàn)“大機房”“大網(wǎng)絡”“大數(shù)據(jù)”3大信息化建設。

  為智慧城市建設的有效落地，某縣成立了智慧城市領導工作小組，政府各部門統(tǒng)籌協(xié)作推進項目實施。公共信息平臺PPP項目作為智慧城市首個基礎性子項目率先啟動：明確了電子政務辦為項目建成后的業(yè)主及監(jiān)管單位，住建局為項目實施機構，投資評審中心負責審核項目總投資，城投公司為政府方的出資代表與中選社會投資人合資組建項目公司。

  回報機制：政府購買服務

  政府各部門作為公共信息平臺的直接使用者之一，同時肩負著利用公共信息平臺服務于公眾的政府責任。傳統(tǒng)模式下，政府財政有義務承擔公共信息平臺建設的投資與維護補貼責任。以PPP模式實施公共信息平臺項目，引入社會投資人參與公共信息平臺的投資、建設、運營與維護，實現(xiàn)了從“財政補貼”到“購買服務”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)更好地分配市場資源和提高社會經(jīng)濟效率。

  PPP模式下的公共信息平臺項目公司投資回報主要來自兩個方面：一是基于項目公司建設及運營效果付費的政府購買服務“年服務費”，二是基于項目公司對于信息平臺數(shù)據(jù)進行的合理開發(fā)所獲收益。

  政府委托咨詢機構進行成本分析、財務測算后設置“年服務費”上限價，并最終通過社會投資人在招標環(huán)節(jié)的投標文件中予以確定該項費用。

  1.年服務費的組成：考慮了特許經(jīng)營期內(nèi)的初始建設總投資費用均攤、年度運營維護成本、項目公司合理收益3部分的綜合服務費指標。

  2.信息平臺數(shù)據(jù)商業(yè)開發(fā)投入及收益基本原則：公共信息平臺及利用其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)所有權歸政府所有。項目公司在合理授權范圍內(nèi)進行信息系統(tǒng)大數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)。信息平臺的數(shù)據(jù)部分為涉及國家安全、群眾利益的敏感信息，政府對數(shù)據(jù)所有權進行一定監(jiān)管是十分必要的。

  鑒于當前我國宏觀層面對于政務及公共數(shù)據(jù)的開發(fā)尚處于探索階段，不確定因素較多，所以本項目對社會投資人的招商階段未明確公共信息平臺數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)范圍，但針對數(shù)據(jù)商業(yè)開發(fā)投入及分成機制進行了設計和明確，為后續(xù)數(shù)據(jù)商業(yè)經(jīng)營埋下了伏筆。

  投資效率：招標環(huán)節(jié)充分競爭

  本項目投資規(guī)模相對較小，潛在投資人廣泛，可參與度高；專業(yè)技術市場成熟，屬于充分競爭市場。因此，通過公開招標的形式遴選社會投資人，既能有效降低政府支出，又能實現(xiàn)政府對投資人的擇優(yōu)選擇，最終帶來投資效率和運營能力的雙重提高。本項目在公開招標的資格預審環(huán)節(jié)對投資人篩選條件進行優(yōu)化，吸引了較多的優(yōu)質(zhì)投資人參與；在招標環(huán)節(jié)對投資人競價進行策略優(yōu)化，提高政府投資效率。

  1.設置合理投資人篩選條件。信息平臺建設及運營，在滿足信息平臺建設技術要求、運維保障能力要求的基本條件下盡可能吸引更多投資人參與項目角逐。

  2.設置初始建設投資控制指標。在調(diào)研了類似項目的平均建造成本、利潤率后，招標文件中設置合理的初始建設投資優(yōu)惠率指標，在社會投資人充分競爭后實現(xiàn)初始建設總投資的有效降低。

  3.年度運營維護成本、合理收益的控制。根據(jù)經(jīng)過市場調(diào)研的維護成本及運維收益水平設置上限指標，通過招標環(huán)節(jié)充分競爭。

  運營效率：前端標準控制，后端績效評價

  以PPP模式踐行本項目，在提高投資效率、降低財政支出的同時，運營效率更是PPP機制設置關注的焦點之一。信息平臺的建設主要為硬件設備的安裝調(diào)試、軟件系統(tǒng)的開發(fā)調(diào)試，其建設標準及質(zhì)量對運營效果將產(chǎn)生直接影響，因此，在運營機制的設計上，以前端標準控制、后端績效評價的雙重模式來衡量本項目的運營效果。

  1.前端標準控制。前端標準控制，除了設計文件的詳細技術要求、系統(tǒng)硬件的參數(shù)及品質(zhì)要求、建設內(nèi)容的具體要求，在招標之前，就運營服務范圍、各項參數(shù)標準、運行績效考核辦法做出明確要求和設計。本項目在招標之前，政府電子政務部門、設計單位、行業(yè)專家、咨詢機構共同研究、探討，就機房硬件、平臺服務、數(shù)據(jù)服務、應用系統(tǒng)服務、云管理、協(xié)調(diào)、培訓等10部分的內(nèi)容提出了詳細的運營服務標準，并將運營服務標準在招標采購階段就明確在PPP項目合同草案中。（財庫[2014]215號文要求，采購文件應當包括PPP項目合同草案）。

  2.后端績效評價。后端績效評價主要為運營期運維團隊的績效評價、運營維護效率評價。政府按月、年對項目公司運營績效進行考核。運維團隊的績效評價，就團隊的人員數(shù)量、專業(yè)配置、工作經(jīng)驗、資質(zhì)能力、駐場時間等內(nèi)容分別細化要求。運營維護效率評價，制定了3級8類27項標準，就運維的事件響應、處理、服務質(zhì)量及保證、文檔管理、服務等方面提出了詳細要求及考核指標標準。年服務費的支付根據(jù)政府動態(tài)的量化指標考核結果對應相應的獎懲機制，最終實現(xiàn)對年服務費的動態(tài)調(diào)整。

  大數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)：

  PPP的深遠意義

  以PPP模式引入社會投資人實施公共信息平臺（智慧城市）項目，長遠來看，其戰(zhàn)略意義在于利用建成后的信息平臺進行數(shù)據(jù)資源的整合及開發(fā)。PPP模式下對公共信息數(shù)據(jù)進行的合理商業(yè)開發(fā)，提高了數(shù)據(jù)維護及利用效率，節(jié)約了財政支出，提高了數(shù)據(jù)管理的安全性和專業(yè)性；有利于市場資源的高效配置。

  當前來看，信息平臺的大數(shù)據(jù)商業(yè)開發(fā)，可以服務于城市建設、城市管理、公眾服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等眾多領域，并在交通數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、法人數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、建筑數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等方面有所突破和作為，是一筆社會公眾的寶貴財富。政府鼓勵和引導項目公司面向市場在合理范圍內(nèi)進行大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)應用等運作及開發(fā)，社會投資人與政府按照其在項目公司中的股權比例分享所得收益、共擔開發(fā)風險。

  結束語

  對于缺乏經(jīng)營收入支撐的政府購買服務類PPP項目，更應該關注項目的投資效率、運營效率，通過科學的機制設置，實現(xiàn)政企共贏，最終福祉予大眾百姓。公共信息平臺數(shù)據(jù)取自于民，服務于民。數(shù)據(jù)的合理開發(fā)，對于提高整體政務服務水平、推動新新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促經(jīng)地方經(jīng)濟結構調(diào)整具有重要意義。政府需要從頂層設計層面做好規(guī)劃和引導，商業(yè)數(shù)據(jù)的開發(fā)是必經(jīng)之路，公共信息平臺PPP項目從“政府付費”向“資源收益自我補償”機制轉(zhuǎn)變是未來趨勢。