融資難與各自為政：地下管廊建設(shè)遭遇兩大難題

  地下綜合管廊建設(shè)還不宜大范圍鋪開，要想順利實施，先要解決資金來源難與管道單位各自為政這兩個難題?？上仍谟袟l件的城市進行試點，探索合適的解決之道。各個城市也要根據(jù)自身需要和財力狀況等因素，因地制宜地進行建設(shè)。

  8月10日，中國政府網(wǎng)公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》(下稱《意見》)，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。

  《意見》明確了有償使用原則，即入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費，這有利于推動社會資本參與城市地下綜合管廊的建設(shè)。

  濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎對法治周末記者表示，地下綜合管廊是解決城市內(nèi)澇、“馬路拉鏈”等問題的一種技術(shù)方案，但該方案要想順利實施，先要解決資金來源難與管道單位各自為政這兩個難題。

  “因此，地下綜合管廊建設(shè)還不宜大范圍鋪開，先在有條件的城市進行試點，來探索合適的解決之道。各個城市也要根據(jù)自身需要和財力狀況等因素，因地制宜地進行建設(shè)?！睆埩墙ㄗh。

  地下綜合管廊力推PPP

  “這么大的城市總量，不可能完全依靠財政進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要采取綜合的商業(yè)運作方式。”在7月28日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理表示，要在城市地下綜合管廊建設(shè)中開展PPP模式，要關(guān)注這一模式的回報率。

  中冶京誠工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛認為，原來經(jīng)過測算，綜合管廊的初期投資平均在直埋管線投資的基礎(chǔ)上加一倍，相當于兩倍左右的投資，這也是綜合管廊建設(shè)在前些年推廣中遇到的瓶頸問題。

  為了解決這一難題，《意見》鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊，力推PPP模式。

  “優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標選擇建設(shè)和運營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)?！薄兑庖姟啡绱酥赋觥?

  今年4月，財政部公示2015年地下綜合管廊試點城市名單，并為首批試點的十個城市提供了專項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。同時，發(fā)改委也在4月發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。

  “現(xiàn)階段PPP模式在國內(nèi)發(fā)展處于摸索時期，地下綜合管廊領(lǐng)域的應(yīng)用可能需要更長的時間才能趨于成熟。因此，國家要保證相關(guān)政策的可持續(xù)性和長效性，使得社會資本在地下綜合管廊項目上有意愿進行長期投資而不是投機?！睗钭稍児靖呒壗?jīng)理王新雪認為，PPP項目的順利推廣，需要保證相關(guān)政策的長效性。

  企業(yè)政府公眾都將受益

  建設(shè)地下綜合管廊，企業(yè)、政府和公眾都將因此受益。

  “有地下管廊建設(shè)經(jīng)驗的設(shè)計和施工單位，是最大的受益者。初期主要是涉及到工程建設(shè)的需求，如果能在一定程度上推開，這些企業(yè)會受益。”張燎在接受記者采訪時表示。

  “地下綜合管廊具有建設(shè)難度大、投資體量大等特點，需要具備較強技術(shù)實力和投融資能力的企業(yè)參與建設(shè)，將給建筑類上市公司帶來直接的業(yè)務(wù)增量。”在投資上，申萬宏源認為，按管廊建設(shè)受益順序看，有兩類企業(yè)將會直接受益，具備較強地下綜合管廊設(shè)計能力的企業(yè)，以及具備較強地下工程施工能力和投融資能力的企業(yè)。

  政府也會因此受益。

  “在一些便于采用PPP模式的項目上，政府會減輕資金上的壓力，降低建設(shè)和營運中的風險?！眹倚姓W院經(jīng)濟學部教授馮俏彬?qū)Ψㄖ沃苣┯浾哒f。

  地下綜合管廊所能帶來的經(jīng)濟效益并不僅在于此，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的實踐已經(jīng)證明，管廊建設(shè)節(jié)約的城市用地，可以帶來可觀的收益。

  珠海市橫琴新區(qū)是全國地下綜合管廊建設(shè)的范本，33.4km的管廊建設(shè)，節(jié)約土地40多萬m2。由于毗鄰澳門，寸土寸金的橫琴新區(qū)僅在賣地的價格上，就遠遠超過建廊投入的19.8億元。據(jù)估算，結(jié)合當前橫琴的綜合地價及城市容積率，由此產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益就超過80億元。

  與此同時，公眾也會得到合理而又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

  中國投資協(xié)會副會長劉慧勇也認為，統(tǒng)一的地下綜合管廊建成后，可以大大節(jié)約排污、供水的成本，因此污水處理費、自來水費就有降價的空間，市民便可以少繳一些費用。

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  先要解決“錢從哪來”

  但要想實現(xiàn)多方受益的目標，仍有兩個難題需要解決：錢從哪來和各自為政的利益格局。

  一直以來，缺乏資金來源成為困擾地下管廊建設(shè)的一大瓶頸。

  “在城市的老區(qū)，將原來鋪設(shè)在地下的管道刨開再建設(shè)，無論是從技術(shù)和經(jīng)濟上來說，都比較難，基本不可能。正在規(guī)劃發(fā)展的新區(qū)，比較合適，但由于居民和單位數(shù)量較少，近期的效益并不是很好?！痹趶埩强磥?，綜合管廊的建設(shè)其實就是超前規(guī)劃建設(shè)，但是，超前建設(shè)的成本誰來承擔?這些錢從哪來?

  即便是政府大力推行PPP模式，但從目前這一模式的發(fā)展情況來看，市場發(fā)達，融資環(huán)境好的城市，PPP社會融資相對可行，而在相對欠發(fā)達的省份，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營資本幾乎望而卻步。

  為了調(diào)動社會資本的積極性，王新雪建議，從融資、稅收等方面給予政策支持。政策性銀行及其他金融機構(gòu)加大對地下綜合管廊項目的信貸支持力度，同時鼓勵國家財政及稅務(wù)部門為地下綜合管廊PPP項目提供相關(guān)的稅收優(yōu)惠，使得地下綜合管廊PPP項目，從融資及稅收等方面對社會資本更加具有吸引力。

  為了解決錢從哪來的這一難題，中央和地方都已開始發(fā)力。

  在中央層面，財政部對今年首批試點的十個城市提供了專項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。

  與此同時，山東、江蘇、河南、福建等多個省份都已經(jīng)設(shè)立PPP發(fā)展基金，數(shù)額從幾十億到數(shù)百億不等，以支援PPP項目建設(shè)。

  山東省成立PPP發(fā)展基金，總規(guī)模為800億元，分3年募集到位。其中，山東省政府引導基金出資80億元，吸引銀行、保險、信托等金融和社會資本720億元，實現(xiàn)基金10倍的放大效果。

  必須打破“各自為政”

  此外，各單位之間的利益紛爭，是地下管廊難以順利推進的另一主要原因。

  目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。

  張燎對法治周末記者指出，一些單位都有自己的施工部門和養(yǎng)護部門，這在以往“各自為政”的模式中，可以據(jù)此享有很大的利益。如果采用綜合管廊的模式，不但需要付錢入廊，還會削弱自己的利益。這種既有的利益格局，使得綜合管廊在以往的推行中一直很困難。

  上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權(quán)屬單位故意避開張楊路，寧愿選擇在周邊道路開挖鋪設(shè)管線也不愿意入廊。

  張燎認為，此次《意見》明確入廊要求的規(guī)定，或?qū)⒂兄诮鉀Q這一難題：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊?！?

  對于這種故意避開地下綜合管廊重新開挖的行為，《意見》也明確提出三不原則予以禁止：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批?！边@也將進一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設(shè)需要“通盤考慮”，不能“各自為政”。

  張燎認為，要想破解之前地下管線各自為政的局面，還需要中央部門、央企、地方政府等多方合作。

  “地下管廊運營牽涉到自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權(quán)屬單位的利益，這些單位未必會放棄既得利益。同時，電力、通信等行業(yè)單位又多是央企，如果這些企業(yè)不配合，地方政府也無能為力。因此，這就需要國資委等更高層級的協(xié)調(diào)和推動?！睆埩钦f。