城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：籌資渠道要轉(zhuǎn)變 用好社會資本

  在10月18日召開的全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長陳政高要求“開創(chuàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新局面”，但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，如果不在資金籌措的問題上“想出辦法、邁出步伐”，僅僅依靠財(cái)政資金、土地出讓金、地方債、銀行貸款等傳統(tǒng)籌資渠道，將無法滿足巨大的投資需求。

  籌資渠道轉(zhuǎn)變

  根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)測算和預(yù)判，至2020年，城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約為42萬億元，在明確了經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和“改革優(yōu)先于刺激”的政策前提下，新型城鎮(zhèn)化顯然要加緊建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

  但對于地方政府而言，資金方面的壓力并不小。9月21日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了“對地方政府舉債中央政府實(shí)行不救助原則”，地方發(fā)債將受到嚴(yán)格控制。此外，修訂后的《預(yù)算法》明確規(guī)定僅省級政府可舉債，且額度由國務(wù)院控制，“債多不愁”將徹底終結(jié)。

  城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)資金來源正在收緊，但利好消息是9月24日財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，明確推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式“是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義”，并要求各級財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、軌道交通等細(xì)分行業(yè)均在其列。

  目前，在大中型城市，部分城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合作模式起步較早，并培養(yǎng)出一大批很有競爭力的大型國有企業(yè)和民營企業(yè)。如國有上市公司北京首創(chuàng)股份目前持續(xù)保有逾100億元的銀行授信，此外還通過中期票據(jù)、境外融資、信托、資產(chǎn)證券化、短期融資券等方式籌集數(shù)十億元資金。天津生態(tài)城則在“不取不予、自我平衡”政策之上，通過特許經(jīng)營權(quán)授予、購買服務(wù)等手段較好地解決了普遍存在的“資金怎么來”的問題，始終保持零負(fù)債。在明確“大力利用社會資本”的前提下，這些全國典型經(jīng)驗(yàn)有望得到推廣。

  用好社會資本

  業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，不少地方在利用社會資本方面邁不出步伐，是因?yàn)槟硞€(gè)時(shí)段、某個(gè)項(xiàng)目上曾經(jīng)出現(xiàn)過問題而“廢食”。此外，雄厚的社會資本雖然保持著相當(dāng)?shù)臒崆?，但對進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍有顧慮，特別是公私合作之間的利益協(xié)調(diào)問題。

  如烏魯木齊市副市長宋亞君在對引入社會資本表示認(rèn)可的同時(shí)，也表示了一些擔(dān)心。他認(rèn)為，一些地方雖然制訂了公共事業(yè)特許經(jīng)營的管理辦法，但是項(xiàng)目運(yùn)作、洽談、論證目前還欠缺經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)的過程暗藏風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)政府的標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)能力還存在一定差距。唐山市副市長李國忠也表示，如果價(jià)格調(diào)整機(jī)制不能完全市場化，責(zé)任和利潤的矛盾不能解決，政府反而會受到制約。

  事實(shí)上，對于燃?xì)獾取笆褂谜吒顿M(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目而言，不僅要涉及價(jià)格調(diào)整機(jī)制，更要緊緊圍繞民生。如果出現(xiàn)技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制缺失等一系列問題都可能造成公私合作項(xiàng)目利潤下降甚至虧損，那么政府就必須為這些損失提供擔(dān)保，對社會穩(wěn)定負(fù)責(zé)。

  針對公私關(guān)系的問題，安徽省副省長陳樹隆結(jié)合實(shí)踐給出的答案是“強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)作，明確政府和企業(yè)的契約關(guān)系和責(zé)任權(quán)利對等的原則”。在強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理職能的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)調(diào)研合理投資回報(bào)率。

  另一個(gè)得到業(yè)內(nèi)廣為認(rèn)同的案例是北京地鐵4號線項(xiàng)目。該項(xiàng)目在招標(biāo)前明確了盈利機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目采用“測算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營收入的依據(jù)，并將客流預(yù)測結(jié)果納入特許經(jīng)營協(xié)議，作為投資談判的基礎(chǔ)和后期實(shí)施客流風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，確保了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

  總體而言，從本次交流會主管部門推出的17個(gè)經(jīng)驗(yàn)典型來看，社會資金并不缺乏，缺乏的是對“從管行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?，從對企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯?fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)”改革思路的認(rèn)同。