發(fā)改委固定資產投資司副司長解讀投資核準新規(guī)

  國家發(fā)展改革委固定資產投資司副司長羅國三在接受記者采訪時表示，《辦法》簡化了項目申請報告的報送內容和項目核準機關的審查內容，由項目核準機關從維護社會公共利益的角度，對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關，主要包括維護經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等。而項目的“內部性”條件，包括市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等，均由企業(yè)自主決策。

  投資準入制度深化改革

  記者：能否請您介紹一下我國深化投資體制改革的歷程？目前是否已經進入了一個新的階段？

  羅國三：改革開放以來，伴隨著我國經濟體制改革的推進，特別是社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國的投資體制改革逐步深化。

  一是1978~1987年改革的初步啟動階段。這個階段投資體制改革的基本特征是簡政放權，逐步縮小指令性計劃范圍。在此過程中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的集體經濟和民營經濟得到初步發(fā)展，同時我國逐步建立利用外資管理制度，建立了利用外資計劃管理制度和項目審批制度，進一步拓展建設資金渠道。這個階段的投資體制改革主要是淺層次、局部的變革，但對逐步形成投資主體多元化和投資來源多渠道格局，具有重要意義。

  二是1988~1991年改革的轉軌摸索階段。1988年國務院頒布《關于投資管理體制的近期改革方案》，第一次比較系統(tǒng)地提出了投資體制近期改革的基本任務和改革措施。這一時期，市場經濟為導向的改革意識和觀念開始涌動。

  三是1992~2003年改革在新時期的不懈探求階段。黨的十四大決定建立社會主義市場經濟體制，我國的經濟體制改革全面展開。這個階段，我國確立了市場化改革方向，投資體制改革打破了傳統(tǒng)計劃經濟體制下高度集中的投資模式，明確了使企業(yè)成為投資主體的改革方向，在很大程度上改變了政府直接管理投資的方式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建設實施市場化的格局。

  四是2004年以來改革進入了全面深化的新階段。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對深化投資體制改革做出部署。2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》印發(fā)實施，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，提出了深化投資體制改革的指導思想、目標和具體措施。至此，投資體制改革進入了全面深化改革的新階段。經過近10年努力，“市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、宏觀調控有效”的新型投資管理體制已經基本建立并在不斷健全完善，順應了經濟社會發(fā)展的需要。

  黨的十八屆三中全會《決定》為深入推進投資體制改革勾畫了藍圖，明確了任務。一是《決定》明確了深化投資體制改革的主線。《決定》提出：要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，大幅減少政府對資源的直接配置。二是《決定》明確了深化投資體制改革的重點和突破口?！稕Q定》提出：深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項目，除關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。三是《決定》明確了投資準入制度的改革方向?！稕Q定》提出：實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

  規(guī)范政府核準行為

  記者：請您談談此次《辦法》發(fā)布的背景和重要意義是什么？

  羅國三：2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施，對長期實行的投資項目審批制度進行了根本性改革，對企業(yè)投資項目不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制或者備案制。對于按照《政府核準的投資項目目錄》實行核準制的項目，只從維護社會公共利益角度核準項目申請報告。為此，按照《行政許可法》和《國務院關于投資體制改革的決定》要求，國家發(fā)展改革委于2004年9月頒布了《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》(國家發(fā)展改革委第19號令)，會同有關部門制定了一系列配套文件，建立了核準制的基本制度框架。近年來，隨著形勢變化和適應深化改革、轉變職能的要求，19號令的部分內容需要進行修改完善。一是需要準確把握核準制的本質要求，進一步落實企業(yè)投資自主權。二是需要根據(jù)改革的要求進一步簡化核準的審查內容。三是需要根據(jù)國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》關于核準范圍和權限的調整，進一步明確分工、優(yōu)化流程。四是需要進一步加強信息公開。五是需要進一步加強縱橫聯(lián)動協(xié)管機制，預防監(jiān)管不到位出現(xiàn)管理真空。

  為此，根據(jù)黨的十八屆三中全會《決定》精神和《國務院投資機構改革和職能轉變方案》《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄(2013年本)的通知》要求，今年5月14日，國家發(fā)展改革委修訂頒布了《政府核準投資項目管理辦法》，進一步深化投資體制改革，規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準行為，實現(xiàn)便利、高效服務和有效管理。

  記者：相比修訂之前，此次《辦法》主要有哪些亮點？

  羅國三：《政府核準投資項目管理辦法》緊緊圍繞“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”的改革目標，全面貫徹“改進工作、規(guī)范自身、接受監(jiān)督、提供服務”的總體要求。主要亮點體現(xiàn)在以下幾個方面：

  為做好對項目單位申報項目的指導和服務工作，《辦法》規(guī)定，國家發(fā)展改革委編制并頒布項目申請報告通用文本、主要行業(yè)的項目申請報告示范文本，項目核準文件格式文本；項目核準機關應當遵循便民、高效原則，制定并公開《服務指南》，列明項目核準的申報材料和所需附件、受理方式、審查條件、辦理流程、辦理時限等內容。

  為提高工作透明度，方便社會監(jiān)督，《辦法》規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，項目核準機關應當依法將核準過程、核準結果予以公開；項目核準機關應當建立項目核準管理在線查詢、監(jiān)督；對于可能會對公眾利益構成重大影響的項目，《辦法》規(guī)定，項目核準機關應制訂并嚴格遵循內部《工作規(guī)則》，明確受理申請、要件審查、委托評估、征求行業(yè)審查意見、內部會簽、限時辦結、信息公開等辦事規(guī)則，充分利用信息化手段，提高核準工作效率。同時《辦法》強化了對項目核準機關及其工作人員的責任約束，明確了超越法定職權、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監(jiān)管職責或監(jiān)督不力等項目核準機關及其工作人員違反有關規(guī)定的情形，并明確了法律責任。

  為強化對投資活動的縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管，《辦法》規(guī)定，項目核準機關作出核準決定時應當抄送同級行業(yè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、節(jié)能審查等相關部門和下級項目核準、初審機關?！掇k法》規(guī)定，對于未按規(guī)定取得規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)評審批、節(jié)能審查意見的項目，各級項目核準機關不得予以核準。對于未按規(guī)定履行核準手續(xù)或者未取得項目核準文件的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃(建設)、國土資源、安全生產監(jiān)管等部門不得辦理相關手續(xù)，金融機構不得發(fā)放貸款。《辦法》規(guī)定，項目核準機關會同有關監(jiān)管部門，加強對企業(yè)投資項目的稽察和監(jiān)管。對違規(guī)開工建設的項目要限期整改或者責令停止建設，并追究相關責任?！掇k法》規(guī)定，項目核準機關和有關部門對項目單位在申請核準、建設實施過程中的違法違規(guī)行為納入不良信用記錄；各級發(fā)展改革部門會同有關監(jiān)管部門加快完善信息系統(tǒng)，建立發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、技術政策、準入標準、誠信記錄等信息的橫向互通制度，及時通報對違法違規(guī)行為的查處情況，實行行政審批和市場監(jiān)管的信息共享。

  把企業(yè)自主權還權到位

  記者：《辦法》有較大部分主要規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準行為，能否請您介紹一下為什么提出這個要求？

  羅國三：《辦法》進一步規(guī)范了審批行為。為更加醒目地體現(xiàn)對政府核準行為的約束，將《辦法》的標題由“企業(yè)投資項目核準辦法”，修改為“政府核準投資項目管理辦法”。從具體內容來看，一是按照國務院發(fā)布的《核準目錄(2013年本)》，明確了各級項目核準機關的分工；二是突出強調項目核準機關僅對項目的“外部性條件”進行審查，進一步細化了審查的具體內容，并明確規(guī)定項目核準機關不得干預企業(yè)的投資自主權，不得擅自增加或減少核準審查條件，不得拖延辦理時限；三是要求項目核準機關強化自我約束，制定并嚴格遵守內部《工作規(guī)則》，明確各項環(huán)節(jié)和辦事規(guī)則(包括受理申請、要件審查、委托評估、征求行業(yè)審查意見、內部會簽、限時辦結、信息公開等)，并要求充分利用信息化手段，提高核準工作效率；四是進一步明確相關法律責任，對項目核準機關及其工作人員違反有關規(guī)定的情形進行了細化，明確了超越法定職權、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監(jiān)管職責或監(jiān)管不力等情形。

  記者：在對企業(yè)的要求方面，《辦法》提出，要對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關，這有什么具體考慮？

  羅國三：實行核準制，是在落實企業(yè)投資自主權的基礎上，由項目核準機關從維護社會公共利益的角度，對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關，主要包括維護經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等。而項目的“內部性”條件，包括市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等，均應當由企業(yè)自主決策。

  根據(jù)上述要求，《辦法》在第4條細化了項目核準機關“外部性條件”審查的具體內容，明確企業(yè)投資主權的主要內容以及項目核準機關不得干預企業(yè)投資主權的要求。同時，《辦法》第10條、第23條分別簡化了項目申請報告的報送內容和項目核準機關的審查內容，審查項目的“外部性”條件，了解項目的“內部性”條件，將企業(yè)投資自主權“還權到位”。