發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副司長解讀投資核準(zhǔn)新規(guī)

  國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司副司長羅國三在接受記者采訪時表示，《辦法》簡化了項目申請報告的報送內(nèi)容和項目核準(zhǔn)機關(guān)的審查內(nèi)容，由項目核準(zhǔn)機關(guān)從維護社會公共利益的角度，對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關(guān)，主要包括維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等。而項目的“內(nèi)部性”條件，包括市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等，均由企業(yè)自主決策。

  投資準(zhǔn)入制度深化改革

  記者：能否請您介紹一下我國深化投資體制改革的歷程？目前是否已經(jīng)進入了一個新的階段？

  羅國三：改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國的投資體制改革逐步深化。

  一是1978~1987年改革的初步啟動階段。這個階段投資體制改革的基本特征是簡政放權(quán)，逐步縮小指令性計劃范圍。在此過程中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的集體經(jīng)濟和民營經(jīng)濟得到初步發(fā)展，同時我國逐步建立利用外資管理制度，建立了利用外資計劃管理制度和項目審批制度，進一步拓展建設(shè)資金渠道。這個階段的投資體制改革主要是淺層次、局部的變革，但對逐步形成投資主體多元化和投資來源多渠道格局，具有重要意義。

  二是1988~1991年改革的轉(zhuǎn)軌摸索階段。1988年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，第一次比較系統(tǒng)地提出了投資體制近期改革的基本任務(wù)和改革措施。這一時期，市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的改革意識和觀念開始涌動。

  三是1992~2003年改革在新時期的不懈探求階段。黨的十四大決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制，我國的經(jīng)濟體制改革全面展開。這個階段，我國確立了市場化改革方向，投資體制改革打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投資模式，明確了使企業(yè)成為投資主體的改革方向，在很大程度上改變了政府直接管理投資的方式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建設(shè)實施市場化的格局。

  四是2004年以來改革進入了全面深化的新階段。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對深化投資體制改革做出部署。2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》印發(fā)實施，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，提出了深化投資體制改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和具體措施。至此，投資體制改革進入了全面深化改革的新階段。經(jīng)過近10年努力，“市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效”的新型投資管理體制已經(jīng)基本建立并在不斷健全完善，順應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

  黨的十八屆三中全會《決定》為深入推進投資體制改革勾畫了藍圖，明確了任務(wù)。一是《決定》明確了深化投資體制改革的主線?！稕Q定》提出：要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，大幅減少政府對資源的直接配置。二是《決定》明確了深化投資體制改革的重點和突破口?！稕Q定》提出：深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。三是《決定》明確了投資準(zhǔn)入制度的改革方向?！稕Q定》提出：實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。

  規(guī)范政府核準(zhǔn)行為

  記者：請您談?wù)劥舜巍掇k法》發(fā)布的背景和重要意義是什么？

  羅國三：2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實施，對長期實行的投資項目審批制度進行了根本性改革，對企業(yè)投資項目不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制或者備案制。對于按照《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》實行核準(zhǔn)制的項目，只從維護社會公共利益角度核準(zhǔn)項目申請報告。為此，按照《行政許可法》和《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，國家發(fā)展改革委于2004年9月頒布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》(國家發(fā)展改革委第19號令)，會同有關(guān)部門制定了一系列配套文件，建立了核準(zhǔn)制的基本制度框架。近年來，隨著形勢變化和適應(yīng)深化改革、轉(zhuǎn)變職能的要求，19號令的部分內(nèi)容需要進行修改完善。一是需要準(zhǔn)確把握核準(zhǔn)制的本質(zhì)要求，進一步落實企業(yè)投資自主權(quán)。二是需要根據(jù)改革的要求進一步簡化核準(zhǔn)的審查內(nèi)容。三是需要根據(jù)國務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2013年本)》關(guān)于核準(zhǔn)范圍和權(quán)限的調(diào)整，進一步明確分工、優(yōu)化流程。四是需要進一步加強信息公開。五是需要進一步加強縱橫聯(lián)動協(xié)管機制，預(yù)防監(jiān)管不到位出現(xiàn)管理真空。

  為此，根據(jù)黨的十八屆三中全會《決定》精神和《國務(wù)院投資機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2013年本)的通知》要求，今年5月14日，國家發(fā)展改革委修訂頒布了《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》，進一步深化投資體制改革，規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)行為，實現(xiàn)便利、高效服務(wù)和有效管理。

  記者：相比修訂之前，此次《辦法》主要有哪些亮點？

  羅國三：《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》緊緊圍繞“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”的改革目標(biāo)，全面貫徹“改進工作、規(guī)范自身、接受監(jiān)督、提供服務(wù)”的總體要求。主要亮點體現(xiàn)在以下幾個方面：

  為做好對項目單位申報項目的指導(dǎo)和服務(wù)工作，《辦法》規(guī)定，國家發(fā)展改革委編制并頒布項目申請報告通用文本、主要行業(yè)的項目申請報告示范文本，項目核準(zhǔn)文件格式文本；項目核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循便民、高效原則，制定并公開《服務(wù)指南》，列明項目核準(zhǔn)的申報材料和所需附件、受理方式、審查條件、辦理流程、辦理時限等內(nèi)容。

  為提高工作透明度，方便社會監(jiān)督，《辦法》規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，項目核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將核準(zhǔn)過程、核準(zhǔn)結(jié)果予以公開；項目核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立項目核準(zhǔn)管理在線查詢、監(jiān)督；對于可能會對公眾利益構(gòu)成重大影響的項目，《辦法》規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)制訂并嚴(yán)格遵循內(nèi)部《工作規(guī)則》，明確受理申請、要件審查、委托評估、征求行業(yè)審查意見、內(nèi)部會簽、限時辦結(jié)、信息公開等辦事規(guī)則，充分利用信息化手段，提高核準(zhǔn)工作效率。同時《辦法》強化了對項目核準(zhǔn)機關(guān)及其工作人員的責(zé)任約束，明確了超越法定職權(quán)、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監(jiān)管職責(zé)或監(jiān)督不力等項目核準(zhǔn)機關(guān)及其工作人員違反有關(guān)規(guī)定的情形，并明確了法律責(zé)任。

  為強化對投資活動的縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管，《辦法》規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)作出核準(zhǔn)決定時應(yīng)當(dāng)抄送同級行業(yè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、節(jié)能審查等相關(guān)部門和下級項目核準(zhǔn)、初審機關(guān)?！掇k法》規(guī)定，對于未按規(guī)定取得規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評審批、節(jié)能審查意見的項目，各級項目核準(zhǔn)機關(guān)不得予以核準(zhǔn)。對于未按規(guī)定履行核準(zhǔn)手續(xù)或者未取得項目核準(zhǔn)文件的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃(建設(shè))、國土資源、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款。《辦法》規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)會同有關(guān)監(jiān)管部門，加強對企業(yè)投資項目的稽察和監(jiān)管。對違規(guī)開工建設(shè)的項目要限期整改或者責(zé)令停止建設(shè)，并追究相關(guān)責(zé)任。《辦法》規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)和有關(guān)部門對項目單位在申請核準(zhǔn)、建設(shè)實施過程中的違法違規(guī)行為納入不良信用記錄；各級發(fā)展改革部門會同有關(guān)監(jiān)管部門加快完善信息系統(tǒng)，建立發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、誠信記錄等信息的橫向互通制度，及時通報對違法違規(guī)行為的查處情況，實行行政審批和市場監(jiān)管的信息共享。

  把企業(yè)自主權(quán)還權(quán)到位

  記者：《辦法》有較大部分主要規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)行為，能否請您介紹一下為什么提出這個要求？

  羅國三：《辦法》進一步規(guī)范了審批行為。為更加醒目地體現(xiàn)對政府核準(zhǔn)行為的約束，將《辦法》的標(biāo)題由“企業(yè)投資項目核準(zhǔn)辦法”，修改為“政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法”。從具體內(nèi)容來看，一是按照國務(wù)院發(fā)布的《核準(zhǔn)目錄(2013年本)》，明確了各級項目核準(zhǔn)機關(guān)的分工；二是突出強調(diào)項目核準(zhǔn)機關(guān)僅對項目的“外部性條件”進行審查，進一步細(xì)化了審查的具體內(nèi)容，并明確規(guī)定項目核準(zhǔn)機關(guān)不得干預(yù)企業(yè)的投資自主權(quán)，不得擅自增加或減少核準(zhǔn)審查條件，不得拖延辦理時限；三是要求項目核準(zhǔn)機關(guān)強化自我約束，制定并嚴(yán)格遵守內(nèi)部《工作規(guī)則》，明確各項環(huán)節(jié)和辦事規(guī)則(包括受理申請、要件審查、委托評估、征求行業(yè)審查意見、內(nèi)部會簽、限時辦結(jié)、信息公開等)，并要求充分利用信息化手段，提高核準(zhǔn)工作效率；四是進一步明確相關(guān)法律責(zé)任，對項目核準(zhǔn)機關(guān)及其工作人員違反有關(guān)規(guī)定的情形進行了細(xì)化，明確了超越法定職權(quán)、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監(jiān)管職責(zé)或監(jiān)管不力等情形。

  記者：在對企業(yè)的要求方面，《辦法》提出，要對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關(guān)，這有什么具體考慮？

  羅國三：實行核準(zhǔn)制，是在落實企業(yè)投資自主權(quán)的基礎(chǔ)上，由項目核準(zhǔn)機關(guān)從維護社會公共利益的角度，對企業(yè)投資項目的“外部性”條件進行審查和把關(guān)，主要包括維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等。而項目的“內(nèi)部性”條件，包括市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等，均應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自主決策。

  根據(jù)上述要求，《辦法》在第4條細(xì)化了項目核準(zhǔn)機關(guān)“外部性條件”審查的具體內(nèi)容，明確企業(yè)投資主權(quán)的主要內(nèi)容以及項目核準(zhǔn)機關(guān)不得干預(yù)企業(yè)投資主權(quán)的要求。同時，《辦法》第10條、第23條分別簡化了項目申請報告的報送內(nèi)容和項目核準(zhǔn)機關(guān)的審查內(nèi)容，審查項目的“外部性”條件，了解項目的“內(nèi)部性”條件，將企業(yè)投資自主權(quán)“還權(quán)到位”。