當(dāng)前我國(guó)能源消費(fèi)形勢(shì)分析

　　如果不加快能源行業(yè)體制改革的步伐，不打破壟斷，構(gòu)建政府監(jiān)管下的開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的能源市場(chǎng)體系，就會(huì)給低效率、高污染的能源建設(shè)項(xiàng)目提供發(fā)展的空間，帶來(lái)不利于社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)的后果。

　　在經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有到位，環(huán)境成本、社會(huì)成本不能內(nèi)部化的情況下，要探索新的機(jī)制保證新投產(chǎn)的項(xiàng)目符合節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是我們必須解決的一大難題。

　　2004年上半年能源形勢(shì)回顧

　　2002年下半年以來(lái)，我國(guó)能源供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，能源供不應(yīng)求的局面再度出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)有21個(gè)省市拉閘限電，今年第一季度，我國(guó)拉閘限電的省市擴(kuò)大到23個(gè)，預(yù)計(jì)今年夏天拉閘限電現(xiàn)象還將更嚴(yán)重；受運(yùn)輸能力的限制，陜西、山西等產(chǎn)煤大省出現(xiàn)供煤不足的情況，也加劇了能源供求矛盾；煤炭供應(yīng)不足，使得缺煤少油的東南沿海地區(qū)不得不依靠柴油機(jī)組發(fā)電，又使一些地方的油品供應(yīng)緊張起來(lái)。上述連鎖反應(yīng)已對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)了很大沖擊。

　　當(dāng)前我國(guó)能源供求緊張主要表現(xiàn)在電力上。2003年，全社會(huì)用電量達(dá)18910億千瓦時(shí)，比上年增長(zhǎng)15．8％；2004年上半年，我國(guó)電力需求繼續(xù)高速增長(zhǎng)，1－4月份全社會(huì)用電量達(dá)6500億ｋＷｈ，同比增長(zhǎng)16．1％，用電緊張進(jìn)一步加劇。隨著夏季用電高峰的臨近，全國(guó)用電負(fù)荷仍持續(xù)攀升。預(yù)計(jì)全年電力需求為20910億ｋＷｈ，比上年增長(zhǎng)11％左右；而同期電源投產(chǎn)容量將相對(duì)不足，估計(jì)全年有2000萬(wàn)ＫＷ以上缺口，全國(guó)電力供需形勢(shì)將比2003年更為嚴(yán)峻。

　　造成我國(guó)能源供求緊張的原因是多方面的，一方面在于近兩三年拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的鋼鐵、水泥、電解鋁等高能耗行業(yè)發(fā)展過(guò)于迅猛，這些行業(yè)的電力消費(fèi)占全國(guó)電力總消費(fèi)的30％左右，而符合新型工業(yè)化要求的產(chǎn)業(yè)投資增速不快或不足；居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代，使得“住”、“行”能源消耗增多，如2003年北京地區(qū)電力負(fù)荷833萬(wàn)千瓦，而盛夏季節(jié)的總空調(diào)負(fù)荷約300－400萬(wàn)千瓦，空調(diào)用電占全市總用電量的7－10％；另一方面，與前幾年能源建設(shè)速度趨緩也有相當(dāng)關(guān)系。如2000年以來(lái)我國(guó)電力工業(yè)開(kāi)始提速發(fā)展，2003年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到38450萬(wàn)千瓦，與2000年相比，增長(zhǎng)了20．4％，但同期電力需求卻增長(zhǎng)40．4％。

　　上半年政府在能源消費(fèi)領(lǐng)域采取的新舉措及其效果

　?。ㄒ唬┡e措

　　為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期、平穩(wěn)、快速發(fā)展，2003年下半年以來(lái)，我國(guó)政府適時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控，與能源消費(fèi)領(lǐng)域相關(guān)的政策措施和活動(dòng)主要包括：

　　1、自去年以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步強(qiáng)化了土地審批手續(xù)和銀行貸款條件，充分利用土地政策和金融政策。如：國(guó)務(wù)院4月份發(fā)布通知，決定適當(dāng)提高鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例。鋼鐵由25％及以上提高到40％及以上；水泥、電解鋁、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（不含經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目）均由20％及以上提高到35％及以上。提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，抑制部分高耗能行業(yè)的盲目投資和低水平重復(fù)，目的是減少不合理的能源需求。國(guó)家發(fā)改委等9部委2004年5月聯(lián)合發(fā)文，要求各地暫停審批新的焦炭生產(chǎn)項(xiàng)目，遏制焦炭行業(yè)的無(wú)序擴(kuò)張。

　　2、2003年10月12日我國(guó)政府發(fā)布《財(cái)政部、稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整出口退稅率的通知》，規(guī)定自2004年1月1日起，降低一般性出口產(chǎn)品退稅率，調(diào)低或取消國(guó)家限制出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率。繼《通知》發(fā)布之后，2004年5月24日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局又發(fā)出緊急通知，宣布從即日起對(duì)出口的焦炭及半焦炭、煉焦煤一律停止增值稅出口退稅。

　　3、針對(duì)能源（電力）供應(yīng)緊張的局面，我國(guó)政府一方面出臺(tái)政策加快煤、電、油、運(yùn)項(xiàng)目的建設(shè)力度，另一方面也在加快制定和實(shí)施煤、電、油、運(yùn)建設(shè)規(guī)劃，保證能源供應(yīng)的延續(xù)性。同時(shí)把節(jié)能和提高能源效率提到重要的議事日程上。今年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》，把2004－2006年定為“資源節(jié)約年”，明確提出了今后三年節(jié)能節(jié)電的具體目標(biāo)。

　　4、針對(duì)我國(guó)能源供應(yīng)緊張主要體現(xiàn)在電力供應(yīng)緊張的狀況，并考慮到我國(guó)用電效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重的實(shí)際，國(guó)家有關(guān)部門(mén)把“倡導(dǎo)和實(shí)施電力節(jié)約，努力緩解電力瓶頸制約，支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展”作為今年節(jié)能工作的重點(diǎn)。5月底，國(guó)家發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)趕在夏季用電高峰到來(lái)之前，聯(lián)合發(fā)布了《加強(qiáng)電力需求側(cè)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地政府組織制訂有關(guān)電力需求側(cè)管理的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，并積極籌措資金，推動(dòng)需求側(cè)管理工作。

　　5、今年6月中旬，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了電價(jià)調(diào)整方案，將全國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)平均提高2．2分／ｋＷｈ，以發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)電力供需平衡的作用，并對(duì)電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個(gè)高耗能行業(yè)按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，區(qū)分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵(lì)類企業(yè)，試行差別電價(jià)。為緩解季節(jié)性、時(shí)段性缺電矛盾，上海、江蘇、北京等9個(gè)省（市）進(jìn)一步完善了分時(shí)電價(jià)辦法。

　　6、國(guó)家有關(guān)部門(mén)把一年一度的“全國(guó)節(jié)能周”活動(dòng)從以往的11月份提前到6月份，并且提出“節(jié)約用電、緩解瓶頸制約”的針對(duì)性宣傳主題，以期在夏季空調(diào)負(fù)荷迅猛增長(zhǎng)的情況下，廣泛宣傳和大力倡導(dǎo)節(jié)約用電。北京等地提出“公用建筑中將空調(diào)溫度提高1℃”的倡議；包括北京市在內(nèi)的不少城市已決定采取輪流周休、高溫放假、避峰用電、負(fù)荷控制、空調(diào)輪停等調(diào)控措施，應(yīng)對(duì)即將來(lái)臨的用電高峰。

　?。ǘ?shí)施效果

　　從實(shí)施效果看，有些政策措施已取得預(yù)期成效，有的政策出臺(tái)不久，效果尚不明顯，預(yù)計(jì)今年下半年會(huì)逐步明朗，具體而言：

　　1、新的出口退稅政策實(shí)施效果明顯。2004年1月份，全國(guó)出口總額357．2億美元，比全年同期同比增長(zhǎng)了19．8％，相對(duì)于去年全年34．6％的增速，下降了15個(gè)百分點(diǎn)。其中，國(guó)家限制出口的資源性和高耗能產(chǎn)品如焦碳和半焦碳出口總值同比下降52．3％；煤炭出口下降28．6％；成品油下降48％；鋼坯下降49．5％；國(guó)家鼓勵(lì)出口的機(jī)電產(chǎn)品出口總值同比增長(zhǎng)27．9％，高新技術(shù)產(chǎn)品同比增長(zhǎng)42．8％。

　　2、電價(jià)調(diào)整方案及其與其它高耗能行業(yè)調(diào)控政策措施的協(xié)同作用，預(yù)期將對(duì)鋼鐵等高耗能行業(yè)的盲目發(fā)展和電力需求增長(zhǎng)起到有效抑制作用，2004年鋼鐵、有色金屬工行業(yè)用電量的增長(zhǎng)可能分別回落14％、10％左右。

　　3、據(jù)初步分析，各項(xiàng)電力需求側(cè)管理支持政策措施的綜合作用，將會(huì)減少1000萬(wàn)ＫＷ左右的電力需求。

　　4、“全國(guó)節(jié)能宣傳周”活動(dòng)期間，明顯感受到普通老百姓對(duì)“節(jié)電小竅門(mén)”等大眾節(jié)能科普資料的興趣。

　　5、今年夏季家電市場(chǎng)明顯以“節(jié)能”作為廠商的主要營(yíng)銷(xiāo)策略，特別是空調(diào)和冰箱等耗電高的家用電器。

　　問(wèn)題和建議

　　（一）存在問(wèn)題

　　從目前終端能源消費(fèi)情況看，出現(xiàn)了一些不利于今后節(jié)能和提高能源效率的因素，如：

　　1、一些省市上網(wǎng)電價(jià)較高，而電網(wǎng)供電可靠性下降，使企業(yè)建自備電廠的積極性明顯提高。企業(yè)應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)緊缺的表現(xiàn)為，新增自備能源供應(yīng)能力的動(dòng)力大于采取節(jié)能措施的動(dòng)力。

　　2、一些地方借“熱電聯(lián)產(chǎn)為名”上了不少小火電項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的上馬雖然暫時(shí)緩解了電力緊缺的狀況，但小火電無(wú)論是能源效率水平，還是環(huán)保措施方面，都明顯弱于大火電，給今后的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境控制埋下隱患。小火電之所以發(fā)展較快，在一定程度上與目前的行政審批制度有關(guān)，30萬(wàn)千瓦規(guī)模以上的電力項(xiàng)目需要上報(bào)有關(guān)部門(mén)審批。雖然大電廠“效率高、污染小”，但審批時(shí)間長(zhǎng)、工期長(zhǎng)，在電力供應(yīng)緊張時(shí)往往感到“遠(yuǎn)水解不了近渴”；小火電雖見(jiàn)效快，但效率低，污染高。如何解決能源短缺的近期利益與保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的矛盾，是中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略必須面對(duì)的問(wèn)題。

　　3、盡管2003年底我國(guó)政府提出加強(qiáng)宏觀調(diào)控，避免盲目追求ＧＤＰ高速增長(zhǎng)，對(duì)高耗能產(chǎn)品增長(zhǎng)迅猛的勢(shì)頭要予以遏制，但今年年初在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，仍然有不少小鋼鐵廠、小水泥廠、小煉焦廠、小電解鋁廠在一些地方上馬。規(guī)模小的高耗能生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的背后，隱藏著低效率、高污染的嚴(yán)重問(wèn)題。高消耗、高污染的粗放式生產(chǎn)模式再次回頭。

　　4、由于電力供應(yīng)緊張，各地紛紛采用能源需求側(cè)管理（ＤＳＭ）的方式，利用價(jià)格杠桿，實(shí)施差別電價(jià)，移峰避峰，引導(dǎo)科學(xué)用電，調(diào)整負(fù)荷曲線，減少限電、拉閘的現(xiàn)象發(fā)生。缺電在一定程度上促進(jìn)了能源需求側(cè)管理機(jī)制的發(fā)展。但總體看，需求側(cè)管理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策仍嫌薄弱，特別是長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制較為缺乏，這使得需求側(cè)管理能否得到長(zhǎng)期有效實(shí)施有較大不確定性。

　　（二）建議

　　1、建立能源供需預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)定社會(huì)可持續(xù)能源需求目標(biāo)

　　盡管住房、汽車(chē)等新一輪消費(fèi)熱點(diǎn)的出現(xiàn)客觀拉動(dòng)了鋼鐵、水泥、電解鋁等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而盲目追求ＧＤＰ增長(zhǎng)也是使這些高耗能行業(yè)出現(xiàn)非常態(tài)增長(zhǎng)的另一個(gè)原因。因此，建立能源供需預(yù)警系統(tǒng)，建立全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能源需求目標(biāo)管理系統(tǒng)，探索一條適合可持續(xù)發(fā)展的能源消費(fèi)模式，對(duì)能源需求進(jìn)行合理引導(dǎo)和管理，合理控制能源消費(fèi)總量，是落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

　　2、加快能源行業(yè)體制改革，建立有利于全社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益最優(yōu)的能源發(fā)展體系

　　能源行業(yè)的壟斷會(huì)造成不合理競(jìng)爭(zhēng)及不合理的定價(jià)，從而導(dǎo)致不完整的市場(chǎng)信號(hào)，引導(dǎo)不合理的投資行為，最終造成社會(huì)效益的缺失和環(huán)境受損。如果不加快能源行業(yè)體制改革的步伐，不打破壟斷，構(gòu)建政府監(jiān)管下的開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的能源市場(chǎng)體系，就會(huì)給低效率、高污染的能源建設(shè)項(xiàng)目提供發(fā)展的空間，帶來(lái)不利于社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)的后果。

　　3、建立政府宏觀調(diào)控與企業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政管理運(yùn)行機(jī)制

　　出現(xiàn)“電荒”的深層次原因之一是目前的電力行政審批體系存在問(wèn)題，造成電力投資結(jié)構(gòu)不合理，大量規(guī)模小、效率低、污染大的“小熱電”紛紛上馬。當(dāng)前正在推進(jìn)投融資體制改革，減少行政審批手續(xù)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。但在經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有到位，環(huán)境成本、社會(huì)成本不能內(nèi)部化的情況下，要探索新的機(jī)制保證新投產(chǎn)的項(xiàng)目符合節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是我們必須解決的一大難題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們必須建立一種能源效率和環(huán)境保護(hù)公示制度，象環(huán)保審查一樣，將項(xiàng)目的節(jié)能審查也作為項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的必要前提條件，這樣才能處理好政府宏觀調(diào)控與企業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)系。

　　4、建立節(jié)能專項(xiàng)資金用于節(jié)能機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行

　　從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)建立專項(xiàng)資金來(lái)支持能源需求側(cè)管理等節(jié)能機(jī)制長(zhǎng)期而有效地實(shí)施，不失為一條成功之道，同時(shí)也是一種趨勢(shì)。有鑒于此，建議有關(guān)部門(mén)就此進(jìn)行專項(xiàng)研究，盡快建立節(jié)能專項(xiàng)資金，用于保證節(jié)能機(jī)制的有效運(yùn)行。

　　5、必須采用經(jīng)濟(jì)手段限制高耗能、高污染產(chǎn)品的出口

　　近來(lái)一些高耗能行業(yè)超常規(guī)的發(fā)展，不能說(shuō)不與相應(yīng)的出口退稅政策的鼓勵(lì)直接相關(guān)。去年年底和今年年初采取的對(duì)資源性產(chǎn)品調(diào)低和取消出口退稅率的措施起到了減少出口，保證國(guó)內(nèi)供應(yīng)，保持物價(jià)穩(wěn)定，遏制過(guò)度投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)超越了出賣(mài)資源換取外匯的階段，應(yīng)盡量減少對(duì)污染嚴(yán)重、資源和能源耗費(fèi)嚴(yán)重、附加值低的產(chǎn)品的出口，取消包括出口退稅在內(nèi)的鼓勵(lì)出口的措施，在必要的時(shí)候還應(yīng)考慮增收出口稅，以限制高耗能、高污染產(chǎn)品的出口，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少不合理的能源消費(fèi)。

　　（作者單位：國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源所）