構(gòu)建我國競爭合規(guī)治理體系的新舉措

國家市場監(jiān)督管理總局 · 2024-04-30 13:12

反壟斷執(zhí)法的最終目的并非懲罰和威懾,而是為了確保經(jīng)營者能夠遵守競爭規(guī)則,實(shí)現(xiàn)反壟斷法追求的價值目標(biāo)。反壟斷合規(guī)工作可以增進(jìn)經(jīng)營者對反壟斷法的理解,促進(jìn)經(jīng)營者接受反壟斷理念并合規(guī)經(jīng)營。為了更好地指導(dǎo)和支持經(jīng)營者建立健全反壟斷合規(guī)管理制度,增強(qiáng)反壟斷合規(guī)風(fēng)險防控和處置能力,培育公平競爭文化,國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會2024年4月底頒布新修訂的《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》(以下簡稱《指南》),《指南》通過總則、合規(guī)管理組織、合規(guī)風(fēng)險管理、合規(guī)管理運(yùn)行和保障、合規(guī)激勵、附則六章共四十一條的規(guī)定,明確了企業(yè)反壟斷合規(guī)治理機(jī)構(gòu)、合規(guī)管理負(fù)責(zé)人及牽頭部門、業(yè)務(wù)及職能部門的合規(guī)職責(zé),列明了各類壟斷行為的合規(guī)風(fēng)險管理、合規(guī)管理運(yùn)行和保障并穿插了參考示例以幫助經(jīng)營者理解合規(guī)工作要旨,并以專章的形式新增了關(guān)于合規(guī)激勵的規(guī)定。《指南》的修訂與頒布體現(xiàn)了我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在常態(tài)化監(jiān)管的同時,更加注重引導(dǎo)經(jīng)營者自覺遵守法律法規(guī),也是我國構(gòu)建和完善競爭合規(guī)治理體系的重要舉措。

一、《指南》的修訂與頒布表明我國競爭合規(guī)治理體系正日趨完善

反壟斷法實(shí)施十六年以來,我國除了2020年9月頒布的《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》外,還陸續(xù)出臺了《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》《經(jīng)營者集中反壟斷合規(guī)指引》等反壟斷合規(guī)指南、指引,我國競爭合規(guī)治理體系已經(jīng)形成并不斷完善。

本次修訂的《指南》對反壟斷合規(guī)管理的規(guī)定更為細(xì)致、全面,也更具有實(shí)操性,非常有益于促進(jìn)和指導(dǎo)經(jīng)營者更規(guī)范地建立和完善反壟斷合規(guī)管理工作,極大地豐富了我國競爭合規(guī)治理體系的內(nèi)容。例如,《指南》第二章通過對合規(guī)治理機(jī)構(gòu)、合規(guī)管理負(fù)責(zé)人、合規(guī)管理牽頭部門、業(yè)務(wù)及職能部門合規(guī)管理職責(zé)的具體規(guī)定為企業(yè)建立多層次合規(guī)管理組織提供了范本,通過明晰各部門的職責(zé)完整勾勒出反壟斷合規(guī)治理框架,也凸顯了經(jīng)營者的業(yè)務(wù)部門是合規(guī)第一道防線,合規(guī)管理部門及相關(guān)人員是第二道防線,內(nèi)部審計、法律、內(nèi)控部門是第三道防線的反壟斷合規(guī)管理組織體系。再如,《指南》第三章對風(fēng)險評估、風(fēng)險提醒、風(fēng)險識別、法律責(zé)任提示、境外風(fēng)險提示、風(fēng)險處置等合規(guī)風(fēng)險管理進(jìn)行了規(guī)定;第四章對反壟斷合規(guī)審查、咨詢、匯報、培訓(xùn)、承諾及保障、獎懲、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、外部監(jiān)督機(jī)制、管理評估與改進(jìn)、信息化建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定。與修訂前的《指南》相比,上述修改可以更好地指導(dǎo)和鼓勵經(jīng)營者根據(jù)市場競爭狀況、所處行業(yè)特點(diǎn),從自身經(jīng)營范圍、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)模等情況出發(fā),制定與企業(yè)適宜的反壟斷合規(guī)管理制度,并通過解釋說明和示例為經(jīng)營者提供更為完整、具體的操作建議。

二、《指南》的修訂亮點(diǎn)是我國反壟斷合規(guī)激勵機(jī)制的探索

遵守反壟斷法律規(guī)定是企業(yè)的應(yīng)盡義務(wù),反壟斷合規(guī)是企業(yè)的分內(nèi)之事,但企業(yè)反壟斷合規(guī)的正外部效應(yīng)、反壟斷的立法目標(biāo)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能決定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在推進(jìn)競爭合規(guī)工作上必須有所作為。近年來,我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)注重剛性執(zhí)法和柔性監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合,愈來愈重視預(yù)防性監(jiān)管工作,隨著約談、“三書一函”等制度的引入與運(yùn)用,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)正力求通過引導(dǎo)、幫助和合規(guī)激勵等方式,促使企業(yè)自覺遵守競爭法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范與自我約束,更好地維護(hù)市場公平競爭。

對企業(yè)合規(guī)工作而言,公法上的激勵手段通常包括刑法上的定罪量刑、不起訴機(jī)制、行政和解制度、行政承諾制度等,這些措施不僅可以圍繞單位責(zé)任建構(gòu),還可以圍繞個人責(zé)任建構(gòu),而如何對企業(yè)建立并實(shí)施有效反壟斷合規(guī)機(jī)制的行為予以激勵,各司法轄區(qū)都在探索當(dāng)中。我國《指南》修訂的最大亮點(diǎn)就是以專章的方式作出了“合規(guī)激勵”的規(guī)定,提出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對違反反壟斷法的行為進(jìn)行調(diào)查和處理時,可以酌情考慮經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理制度的建設(shè)實(shí)施情況,并明確了調(diào)查前合規(guī)激勵、承諾制度中的合規(guī)激勵、寬大制度中的合規(guī)激勵、罰款幅度裁量區(qū)間中的合規(guī)激勵四種反壟斷合規(guī)激勵情形,體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對企業(yè)建立反壟斷合規(guī)管理制度的重視和鼓勵。

當(dāng)然,反壟斷合規(guī)不應(yīng)是“紙上計劃”,而應(yīng)是有效的反壟斷合規(guī),如果企業(yè)僅在形式上建立反壟斷合規(guī)機(jī)制尚不足以獲得合規(guī)激勵,只有符合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于有效反壟斷合規(guī)認(rèn)定的若干標(biāo)準(zhǔn)和條件,才能獲得合規(guī)激勵。正因?yàn)槿绱?,為防止合?guī)激勵機(jī)制被濫用,《指南》規(guī)定經(jīng)營者申請合規(guī)激勵的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要從完善性、真實(shí)性和有效性等方面對經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理制度的建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,并同時還規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不給予企業(yè)合規(guī)激勵的具體情形,這些情形主要是未通過合規(guī)實(shí)質(zhì)性審查的;作出合規(guī)實(shí)質(zhì)性審查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化的;在合規(guī)考察期間提供的信息不完整或者不真實(shí)的;多次從事違反反壟斷法的行為等。還需要特別關(guān)注的是,當(dāng)企業(yè)提供證據(jù)材料證明其符合反壟斷合規(guī)激勵的適用條件時,《指南》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“可以”決定是否適用反壟斷合規(guī)激勵機(jī)制,而不是“應(yīng)當(dāng)”適用反壟斷合規(guī)激勵機(jī)制,從而使我國反壟斷合規(guī)激勵機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施是審慎和穩(wěn)妥的,也能夠與反壟斷執(zhí)法工作形成互動協(xié)調(diào),共同實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目標(biāo)。

三、《指南》新增的二十二個參考示例為企業(yè)反壟斷合規(guī)提供了最佳實(shí)踐樣本

反壟斷合規(guī)制度契合了“耗費(fèi)一定的公共及私人資源來預(yù)防和威懾違法行為,探尋一個通過企業(yè)主動的合作來促進(jìn)公平和有效競爭的全新的規(guī)制方法實(shí)有必要”和“反壟斷領(lǐng)域的一分預(yù)防勝過十分救濟(jì)”的理念,通過制定發(fā)布反壟斷合規(guī)指南或指引,引導(dǎo)企業(yè)開展反壟斷合規(guī)工作,可以彌補(bǔ)反壟斷執(zhí)法“事后性”的不足,可以最大程度地保護(hù)市場競爭,可以進(jìn)一步優(yōu)化反壟斷監(jiān)管機(jī)制,實(shí)現(xiàn)反壟斷事前、事中、事后的全鏈條全周期監(jiān)管,提高反壟斷監(jiān)管的精準(zhǔn)度和效能。

對于企業(yè)來講,反壟斷合規(guī)是經(jīng)營者預(yù)防和抑制反壟斷法律風(fēng)險最基本的工具,甚至可以說,反壟斷合規(guī)是企業(yè)進(jìn)行“自我規(guī)制”的重要形式。企業(yè)自主推進(jìn)反壟斷合規(guī)工作的內(nèi)在動因主要表現(xiàn)為兩方面,其一是源于對違法行為被發(fā)現(xiàn)和遭受法律制裁的恐懼;其二是源于一種內(nèi)生的規(guī)范義務(wù)感。實(shí)證研究表明,反壟斷合規(guī)工作可以有效減少企業(yè)“非理性”競爭違法行為的發(fā)生頻率,在一定程度上緩解反壟斷執(zhí)法的壓力,節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源,提高反壟斷執(zhí)法效率。但是,反壟斷合規(guī)工作的專業(yè)性強(qiáng)難度大,企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)工作時迫切需要得到專業(yè)指引。

《指南》的修訂高度重視指引性和可操作性,力圖為經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理體系的建立和實(shí)施提供切實(shí)的工作指引。《指南》中的二十二個參考示例分別針對建立合規(guī)管理機(jī)構(gòu)、反壟斷合規(guī)管理體系、風(fēng)險識別與評估、風(fēng)險提醒、壟斷協(xié)議行為合規(guī)風(fēng)險識別、濫用市場支配地位行為合規(guī)風(fēng)險識別、經(jīng)營者集中行為合規(guī)風(fēng)險識別等反壟斷合規(guī)具體工作,通過鮮活的案例展示,類似于反壟斷合規(guī)的操作手冊,正是在手把手地指導(dǎo)經(jīng)營者建立反壟斷合規(guī)管理制度。

總之,反壟斷合規(guī)是公司現(xiàn)代化治理的重要組成部分,《指南》的修訂與頒布可以更好地引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際提升反壟斷合規(guī)意識和能力,可以激勵企業(yè)成為反壟斷法的模范遵守者和反壟斷合規(guī)的踐行者,從而可以更好地維護(hù)市場公平競爭和優(yōu)化市場營商環(huán)境,助力于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

編輯:周程

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