孔祥忠:行政審批權(quán)下放利于水泥行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

中國水泥協(xié)會常務副會長兼秘書長 孔祥忠 · 2013-11-20 09:15 留言

  今年5月,國務院提出取消和下放117項行政審批權(quán),但水泥、鋼鐵等高能耗行業(yè)不在其中。近日,國務院關于產(chǎn)能過剩的治理方案正式出臺,未來將進一步減少政府對鋼鐵、水泥等五大產(chǎn)能過剩行業(yè)的行政干預,大幅縮減行政審批事項。

  水泥行業(yè)的行政審批權(quán)是否應下放

  實際上,國家從2007年就開始逐步下放行政審批權(quán),這次提出大幅減少行政審批事項,有可能是把行政審批權(quán)下放到省里,這樣更有利于中央政府進行宏觀調(diào)控,有利于根據(jù)行業(yè)規(guī)劃檢查地方在化解產(chǎn)能過剩方面做的效果。在部分項目由中央政府審批情況下,盡管中央曾出臺了許多政策來化解產(chǎn)能過剩,但在現(xiàn)行的體制和機制下是很難有效地控制產(chǎn)能過剩。以水泥行業(yè)為例,在目前和今后產(chǎn)能過剩情況下,中央再保留項目行政審批權(quán)(核準備案)已沒有太大意義,既控制不了水泥產(chǎn)能過剩,也監(jiān)管不了地方政府繼續(xù)核準項目。國家核準什么?是產(chǎn)業(yè)布局還是產(chǎn)能總量?目前,水泥礦山開采,國家有資源管制;項目建設使用土地有土地法;項目環(huán)評有環(huán)保法;包括生產(chǎn)產(chǎn)品有質(zhì)量法、安全法等,有很多相關的法律對項目建設和生產(chǎn)進行管制,法律應比行政權(quán)力大才對。從這個意義上來講,項目審批首先是合法,然后再根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展進行項目核準。實際上,對充分競爭市場的項目建設如果中央政府審批是前置條件,那么對項目審查執(zhí)法的嚴肅性就變成一種挑戰(zhàn)。

  我國是從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟,有一個過渡期,在這個過渡期中央政府保留了部分項目的審批核準權(quán),我們要肯定過去政府項目審批權(quán)給行業(yè)發(fā)展帶來過很好的作用,如:對加速工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局等方面前期都做了很好的設計;對推動水泥行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、嚴格控制落后產(chǎn)能項目建設、促進企業(yè)的兼并重組、加速淘汰落后產(chǎn)能等方面發(fā)揮了積極的作用。但是,在市場經(jīng)濟條件下,特別是“十一五”以來,我國經(jīng)濟高速增長,市場需求拉動了投資高速增長,國家對行業(yè)做的規(guī)劃很難得到落實,中央的項目行政審批權(quán)已不能對行業(yè)的發(fā)展起到很好的指導作用。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整基本完成,淘汰落后也接近尾聲,這個時候項目審批核準權(quán)已失去宏觀調(diào)控的意義。

  行政審批權(quán)的下放,是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的重要一環(huán),有助于處理好政府與市場的關系,是一個突破口。項目審批權(quán)下放以后,中央政府可以把主要精力放在對地方政府新上項目的產(chǎn)業(yè)布局和行業(yè)規(guī)劃的宏觀管理上。另外,項目審批權(quán)的下放,也有利于政府部門的廉政建設,更好地通過法律和制度來約束一些行為。

  項目行政審批權(quán)下放對水泥企業(yè)的影響

  如果項目行政審批權(quán)下放,對水泥企業(yè)肯定會產(chǎn)生一定的影響,企業(yè)更多的是擔心,一旦行政審批權(quán)下放,項目建設會不會更加混亂、產(chǎn)能過剩會不會失控?這種擔心是多余的,行政審批權(quán)的下放,對地方政府來說,意味著壓力更大了、責任更大了,而不是權(quán)力更大了,相信地方政府有科學發(fā)展觀意識。過去,中央政府大包大攬,項目建設由國家審批,只需在地方備案,地方政府不承擔任何責任。我們說要經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,我們對經(jīng)濟管理的思路和手段不改革、不更新,不從源頭上做起,經(jīng)濟怎么能真正轉(zhuǎn)型呢?只能會越轉(zhuǎn)產(chǎn)能過剩越嚴重。筆者個人認為,下放行政審批權(quán),對水泥行業(yè)是件好事,企業(yè)不必過多擔心。行政審批權(quán)下放后,對地方政府的約束力更強了,如果新建項目無法產(chǎn)生新的經(jīng)濟效益,稅收收不上來,地方政府也會擔心,相信地方政府會正確對待產(chǎn)能過剩問題,注重投資效益。在新建項目的審批上,地方政府會越來越慎重,現(xiàn)在能動用的土地資源越來越少,不只是考慮能否賣個高價的問題,地方政府更關心的是新建項目能產(chǎn)生多大的效益、能為地方提供多少稅收、對地方能做多大貢獻等。因為地方政府想把地方的經(jīng)濟搞上去,同時也希望給地方的老百姓創(chuàng)造福利,穩(wěn)定地方的社會環(huán)境。

  從另一個角度講,行政審批權(quán)下放以后,中央政府會加強監(jiān)督;企業(yè)會更加關注地方政府審批的新項目對自己的產(chǎn)品市場和企業(yè)發(fā)展的影響;地方老百姓對環(huán)境保護的意識越來越強,也會關心新上項目對本地產(chǎn)生的環(huán)境影響。這樣多方的監(jiān)督,地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。行政審批權(quán)的下放,有利于創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境,有利于水泥行業(yè)的長期健康發(fā)展和行業(yè)整體經(jīng)濟效益的提高。

  中央應加強對地方政府新建項目的監(jiān)管

  行政審批權(quán)下放以后,中央政府的角色改變了,可以把更多精力放在宏觀管理上,減少對微觀經(jīng)濟的干預。筆者個人認為,中央政府下放行政審批權(quán)不是一個孤立的事件,相信政府會加強監(jiān)督管理,會有相應的配套措施實施。建議中央政府應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會力量,加強對地方政府審批新建項目的監(jiān)督,地方新建項目應聽取行業(yè)協(xié)會的意見,得到行業(yè)協(xié)會的認可,這是新建項目核準的一個必要的社會監(jiān)督手段,因為行業(yè)協(xié)會更清楚項目該不該上,比中央政府監(jiān)管更到位。

  我們提到用碳交易的方法化解產(chǎn)能過剩的觀點,以后可能對新建項目更具策略的方法是,只要上項目,涉及污染排放,就需要購買污染排放指標,用這個來取代項目核準中的總量控制,筆者認為這樣更加公平合理。如果企業(yè)退出市場,關閉企業(yè)的污染排放指標則可以拿到碳交易所去出售,企業(yè)有了很好的退出機制。企業(yè)新上項目就要有污染排放指標,沒有指標就不能上項目,用市場的倒逼機制會讓水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)更加低碳、綠色。

編輯:許玉婷

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