國務院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見

　　國務院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見

　　國發(fā)〔2013〕36號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　城市基礎設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市基礎設施建設，有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費增長，擴大就業(yè)，促進節(jié)能減排。為加強和改進城市基礎設施建設，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇枷?。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，圍繞推進新型城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略部署，立足于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，科學研究、統(tǒng)籌規(guī)劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；著力抓好既利當前、又利長遠的重點基礎設施項目建設，提高城市綜合承載能力；保障城市運行安全，改善城市人居生態(tài)環(huán)境，推動城市節(jié)能減排，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　?。ǘ┗驹瓌t

　　規(guī)劃引領。堅持先規(guī)劃、后建設，切實加強規(guī)劃的科學性、權(quán)威性和嚴肅性。發(fā)揮規(guī)劃的控制和引領作用，嚴格依據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，充分考慮資源環(huán)境影響和文物保護的要求，有序推進城市基礎設施建設工作。

　　民生優(yōu)先。堅持先地下、后地上，優(yōu)先加強供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災避險等與民生密切相關(guān)的基礎設施建設，加強老舊基礎設施改造。保障城市基礎設施和公共服務設施供給，提高設施水平和服務質(zhì)量，滿足居民基本生活需求。

　　安全為重。提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質(zhì)量、運營標準和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災減災能力，保障城市運行安全。

　　機制創(chuàng)新。在保障政府投入的基礎上，充分發(fā)揮市場機制作用，進一步完善城市公用事業(yè)服務價格形成、調(diào)整和補償機制。加大金融機構(gòu)支持力度，鼓勵社會資金參與城市基礎設施建設。

　　綠色優(yōu)質(zhì)。全面落實集約、智能、綠色、低碳等生態(tài)文明理念，提高城市基礎設施建設工業(yè)化水平，優(yōu)化節(jié)能建筑、綠色建筑發(fā)展環(huán)境，建立相關(guān)標準體系和規(guī)范，促進節(jié)能減排和污染防治，提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

　　二、圍繞重點領域，促進城市基礎設施水平全面提升

　　當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉(zhuǎn)型升級，全面提升城市基礎設施水平。

　?。ㄒ唬┘訌姵鞘械缆方煌ɑA設施建設。

　　公共交通基礎設施建設。鼓勵有條件的城市按照“量力而行、有序發(fā)展”的原則，推進地鐵、輕軌等城市軌道交通系統(tǒng)建設，發(fā)揮地鐵等作為公共交通的骨干作用，帶動城市公共交通和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2015年，全國軌道交通新增運營里程1000公里。積極發(fā)展大容量地面公共交通，加快調(diào)度中心、停車場、保養(yǎng)場、首末站以及停靠站的建設；推進換乘樞紐及充電樁、充電站、公共停車場等配套服務設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規(guī)劃同步實施。

　　城市道路、橋梁建設改造。加快完善城市道路網(wǎng)絡系統(tǒng)，提升道路網(wǎng)絡密度，提高城市道路網(wǎng)絡連通性和可達性。加強城市橋梁安全檢測和加固改造，限期整改安全隱患。加快推進城市橋梁信息系統(tǒng)建設，嚴格落實橋梁安全管理制度，保障城市路橋的運行安全。各城市應盡快完成城市橋梁的安全檢測并及時公布檢測結(jié)果，到2015年，力爭完成對全國城市危橋加固改造，地級以上城市建成橋梁信息管理系統(tǒng)。

　　城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設。城市交通要樹立行人優(yōu)先的理念，改善居民出行環(huán)境，保障出行安全，倡導綠色出行。設市城市應建設城市步行、自行車“綠道”，加強行人過街設施、自行車停車設施、道路林蔭綠化、照明等設施建設，切實轉(zhuǎn)變過度依賴小汽車出行的交通發(fā)展模式。

　?。ǘ┘哟蟪鞘泄芫W(wǎng)建設和改造力度。

　　市政地下管網(wǎng)建設改造。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)的建設、改造和檢查，優(yōu)先改造材質(zhì)落后、漏損嚴重、影響安全的老舊管網(wǎng)，確保管網(wǎng)漏損率控制在國家標準以內(nèi)。到2015年，完成全國城鎮(zhèn)燃氣8萬公里、北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)集中供熱9.28萬公里老舊管網(wǎng)改造任務，管網(wǎng)事故率顯著降低；實現(xiàn)城市燃氣普及率94%、縣城及小城鎮(zhèn)燃氣普及率65%的目標。開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應按照綜合管廊模式進行開發(fā)建設。

　　城市供水、排水防澇和防洪設施建設。加快城鎮(zhèn)供水設施改造與建設，積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水，力爭到2015年實現(xiàn)全國城市公共供水普及率95%和水質(zhì)達標雙目標；加強飲用水水源建設與保護，合理利用水資源，限期關(guān)閉城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，切實保障城市供水安全。在全面普查、摸清現(xiàn)狀基礎上，編制城市排水防澇設施規(guī)劃。加快雨污分流管網(wǎng)改造與排水防澇設施建設，解決城市積水內(nèi)澇問題。積極推行低影響開發(fā)建設模式，將建筑、小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設的前置條件，因地制宜配套建設雨水滯滲、收集利用等削峰調(diào)蓄設施。加強城市河湖水系保護和管理，強化城市藍線保護，堅決制止因城市建設非法侵占河湖水系的行為，維護其生態(tài)、排水防澇和防洪功能。完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調(diào)度、應急搶險等措施，到2015年，重要防洪城市達到國家規(guī)定的防洪標準。全面提高城市排水防澇、防洪減災能力，用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

　　城市電網(wǎng)建設。將配電網(wǎng)發(fā)展納入城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，進一步加強城市配電網(wǎng)建設，實現(xiàn)各電壓等級協(xié)調(diào)發(fā)展。到2015年，全國中心城市基本形成500（或330）千伏環(huán)網(wǎng)網(wǎng)架，大部分城市建成220（或110）千伏環(huán)網(wǎng)網(wǎng)架。推進城市電網(wǎng)智能化，以滿足新能源電力、分布式發(fā)電系統(tǒng)并網(wǎng)需求，優(yōu)化需求側(cè)管理，逐步實現(xiàn)電力系統(tǒng)與用戶雙向互動。以提高電力系統(tǒng)利用率、安全可靠水平和電能質(zhì)量為目標，進一步加強城市智能配電網(wǎng)關(guān)鍵技術(shù)研究與試點示范。

　?。ㄈ┘涌煳鬯屠幚碓O施建設。

　　城市污水處理設施建設。以設施建設和運行保障為主線，加快形成“廠網(wǎng)并舉、泥水并重、再生利用”的建設格局。優(yōu)先升級改造落后設施，確保城市污水處理廠出水達到國家新的環(huán)保排放要求或地表水Ⅳ類標準。到2015年，36個重點城市城區(qū)實現(xiàn)污水“全收集、全處理”，全國所有設市城市實現(xiàn)污水集中處理，城市污水處理率達到85%，建設完成污水管網(wǎng)7.3萬公里。按照“無害化、資源化”要求，加強污泥處理處置設施建設，城市污泥無害化處置率達到70%左右；加快推進節(jié)水城市建設，在水資源緊缺和水環(huán)境質(zhì)量差的地區(qū)，加快推動建筑中水和污水再生利用設施建設。到2015年，城鎮(zhèn)污水處理設施再生水利用率達到20%以上；保障城市水安全、修復城市水生態(tài)，消除劣Ⅴ類水體，改善城市水環(huán)境。

　　城市生活垃圾處理設施建設。以大中城市為重點，建設生活垃圾分類示范城市（區(qū)）和生活垃圾存量治理示范項目。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。到2015年，36個重點城市生活垃圾全部實現(xiàn)無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%左右；到2017年，設市城市生活垃圾得到有效處理，確保垃圾處理設施規(guī)范運行，防止二次污染，擺脫“垃圾圍城”困境。

　?。ㄋ模┘訌娚鷳B(tài)園林建設。

　　城市公園建設。結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)境整治、城中村改造、棄置地生態(tài)修復等，加大社區(qū)公園、街頭游園、郊野公園、綠道綠廊等規(guī)劃建設力度，完善生態(tài)園林指標體系，推動生態(tài)園林城市建設。到2015年，確保老城區(qū)人均公園綠地面積不低于5平方米、公園綠地服務半徑覆蓋率不低于60%。加強運營管理，強化公園公共服務屬性，嚴格綠線管制。
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　　提升城市綠地功能。到2015年，設市城市至少建成一個具有一定規(guī)模，水、氣、電等設施齊備，功能完善的防災避險公園。結(jié)合城市污水管網(wǎng)、排水防澇設施改造建設，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、凈化生態(tài)等功能。

　　三、科學編制規(guī)劃，發(fā)揮調(diào)控引領作用

　?。ㄒ唬┛茖W編制城市總體規(guī)劃。牢固樹立規(guī)劃先行理念，遵循城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律，以資源環(huán)境承載力為基礎，科學編制城市總體規(guī)劃，做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，統(tǒng)籌安排城市基礎設施建設。突出民生為本，節(jié)約集約利用土地，嚴格禁止不切實際的“政績工程”、“形象工程”和滋生腐敗的“豆腐渣工程”。強化城市總體規(guī)劃對空間布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。嚴格按照規(guī)劃進行建設，防止各類開發(fā)活動無序蔓延。開展地下空間資源調(diào)查與評估，制定城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌地下各類設施、管線布局，實現(xiàn)合理開發(fā)利用。

　?。ǘ┩晟坪吐鋵嵆鞘谢A設施建設專項規(guī)劃。城市基礎設施建設要著力提高科學性和前瞻性，避免盲目和無序建設。盡快編制完成城市綜合交通、電力、排水防澇和北方采暖地區(qū)集中供熱老舊管網(wǎng)改造規(guī)劃。抓緊落實已明確的污水處理及再生利用、生活垃圾處理設施建設、城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)燃氣等“十二五”規(guī)劃。所有建設行為應嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能標準，落實《綠色建筑行動方案》。

　?。ㄈ┘訌姽卜张涮谆A設施規(guī)劃統(tǒng)籌。城市基礎設施規(guī)劃建設過程中，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、治安、文化、體育、社區(qū)服務等公共服務設施建設。合理布局和建設專業(yè)性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、物流配送場站等，完善城市公共廁所建設和管理，加強公共消防設施、人防設施以及防災避險場所等設施建設。

　　四、抓好項目落實，加快基礎設施建設進度

　　（一）加快在建項目建設。各地要統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)在建基礎設施項目，加快施工建設進度。通過建立城市基礎設施建設項目信息系統(tǒng)，全面掌握在建項目進展情況。對城市道路和公共交通設施建設、市政地下管網(wǎng)建設、城市供水設施建設和改造、城市污水處理設施建設和改造、城市生活垃圾處理設施建設、消防設施建設等在建項目，要確保工程建設在規(guī)定工期內(nèi)完成。各地要列出在建項目的竣工時間表，倒排工期，分項、分段落實；要采取有效措施，確保建設資金、材料、人工、裝備設施等及時或提前到位；要優(yōu)化工程組織設計，充分利用新理念、新技術(shù)、新工藝，推進在建項目實施。

　　（二）積極推進新項目開工。根據(jù)城市基礎設施建設專項規(guī)劃落實具體項目，科學論證，加快項目立項、規(guī)劃、環(huán)保、用地等前期工作。進一步優(yōu)化簡化城市基礎設施建設項目審批流程，減少和取消不必要的行政干預，逐步轉(zhuǎn)向備案、核準與審批相結(jié)合的專業(yè)化管理模式。要強化部門間的分工合作，做好環(huán)境、技術(shù)、安全等領域?qū)彶檎撟C，對重大基礎設施建設項目探索建立審批“綠色通道”，提高效率。在完善規(guī)劃的基礎上，對經(jīng)審核具備開工條件的項目，要抓緊落實招投標、施工圖設計審查、確定施工及監(jiān)理單位等配套工作，盡快開工建設。

　?。ㄈ┳龊煤罄m(xù)項目儲備。按照城市總體規(guī)劃和基礎設施專項規(guī)劃要求，超前謀劃城市基礎設施建設項目。各級發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃和國土資源等部門要解放思想，轉(zhuǎn)變職能和工作作風，通過統(tǒng)籌研究、做好用地規(guī)劃安排、提前下?lián)茼椖壳捌诳裳薪?jīng)費、加快項目可行性研究等措施，實現(xiàn)儲備項目與年度建設計劃有效對接。對2016年、2017年擬安排建設的項目，要抓緊做好前期準備工作，建立健全統(tǒng)一、完善的城市基礎設施項目儲備庫。

　　五、確保政府投入，推進基礎設施建設投融資體制和運營機制改革

　?。ㄒ唬┐_保政府投入。各級政府要把加強和改善城市基礎設施建設作為重點工作，大力推進。中央財政通過中央預算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項等現(xiàn)有渠道支持城市基礎設施建設，地方政府要確保對城市基礎設施建設的資金投入力度。各級政府要充分考慮和優(yōu)先保障城市基礎設施建設用地需求。對于符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地?；A設施建設用地要納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃，確保建設用地供應。

　?。ǘ┩七M投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。政府應集中財力建設非經(jīng)營性基礎設施項目，要通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。創(chuàng)新基礎設施投資項目的運營管理方式，實行投資、建設、運營和監(jiān)管分開，形成權(quán)責明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化管理體制和運行機制。改革現(xiàn)行城市基礎設施建設事業(yè)單位管理模式，向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理模式轉(zhuǎn)變。進一步完善城市公用事業(yè)服務價格形成、調(diào)整和補償機制。積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務，建立完善多層次、多元化的城市基礎設施投融資體系。研究出臺配套財政扶持政策，落實稅收優(yōu)惠政策，支持城市基礎設施投融資體制改革。

　　六、科學管理，明確責任，加強協(xié)調(diào)配合

　?。ㄒ唬┨嵘A設施規(guī)劃建設管理水平。城市規(guī)劃建設管理要保持城市基礎設施的整體性、系統(tǒng)性，避免條塊分割、多頭管理。要建立完善城市基礎設施建設法律法規(guī)、標準規(guī)范和質(zhì)量評價體系。建立健全以城市道路為核心、地上和地下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎設施管理體制機制。重點加強城市管網(wǎng)綜合管理，盡快出臺相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理，規(guī)范城市道路開挖和地下管線建設行為，杜絕“拉鏈馬路”、窨井傷人現(xiàn)象。在普查的基礎上，整合城市管網(wǎng)信息資源，消除市政地下管網(wǎng)安全隱患。建立城市基礎設施電子檔案，實現(xiàn)設市城市數(shù)字城管平臺全覆蓋。提升城市管理標準化、信息化、精細化水平，提升數(shù)字城管系統(tǒng)，推進城市管理向服務群眾生活轉(zhuǎn)變，促進城市防災減災綜合能力和節(jié)能減排功能提升。

　?。ǘ┞鋵嵉胤秸熑?。省級人民政府要把城市基礎設施建設納入重要議事日程，加大監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)力度，結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。城市人民政府是基礎設施建設的責任主體，要切實履行職責，抓好項目落實，科學確定項目規(guī)模和投資需求，公布城市基礎設施建設具體項目和進展情況，接受社會監(jiān)督，做好城市基礎設施建設各項具體工作。對涉及民生和城市安全的城市管網(wǎng)、供水、節(jié)水、排水防澇、防洪、污水垃圾處理、消防及道路交通等重點項目納入城市人民政府考核體系，對工作成績突出的城市予以表彰獎勵；對質(zhì)量評價不合格、發(fā)生重大事故的政府負責人進行約談，限期整改，依法追究相關(guān)責任。

　?。ㄈ┘訌姴块T協(xié)調(diào)配合。住房城鄉(xiāng)建設部會同有關(guān)部門加強對城市基礎設施建設的監(jiān)督指導；發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部會同有關(guān)部門研究制定城市基礎設施建設投融資、財政等支持政策；人民銀行、銀監(jiān)會會同有關(guān)部門研究金融支持城市基礎設施建設的政策措施；住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門定期對城市基礎設施建設情況進行檢查。