6月地方債發(fā)行1.9萬億創(chuàng)新高，新增專項債發(fā)行進度達99%

由于監(jiān)管部門要求新增專項債6月底前基本發(fā)完，近期地方債的發(fā)行備受市場關(guān)注。

一般而言，地方債發(fā)行需提前5個工作日披露發(fā)債材料。記者根據(jù)上周披露的發(fā)行材料梳理，本周6月27日-6月30日地方債預(yù)計發(fā)行5210億，其中新增專項債發(fā)行4095億。

這將是地方債連續(xù)三周發(fā)行規(guī)模超過5000億，在地方債發(fā)行歷史上絕無僅有?？紤]到風險低、市場認購高等因素，地方債都能成功發(fā)行。如將本周發(fā)行規(guī)?？紤]上，6月地方債發(fā)行規(guī)模將達到1.93萬億，創(chuàng)出歷史新高。

在本周發(fā)行結(jié)束后，6月末新增專項債發(fā)行將達到3.4萬億，基本完成目標任務(wù)，但后續(xù)財政政策發(fā)力面臨缺“子彈”的問題，市場、學界關(guān)于增量政策的討論仍在繼續(xù)。

發(fā)行規(guī)模創(chuàng)新高

早在5月初，21世紀經(jīng)濟報道即獨家報道，五一假期期間監(jiān)管部門緊急通知地方，要求地方進一步加快專項債發(fā)行節(jié)奏，2022年新增專項債券須于6月底前基本發(fā)完。

此后官方發(fā)布的信息進一步證實了本報的報道。國務(wù)院5月31日對外公布的《關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》稱，加快今年已下達的3.45萬億元專項債券發(fā)行使用進度，在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢。

從實際發(fā)行進度看，截至6月末新增專項債發(fā)行規(guī)模將達到3.4萬億，完成已下達額度的99%；新增一般債發(fā)行規(guī)模達到0.61萬億，完成全年額度的84%。這意味著新增專項債發(fā)行完成了既定的目標任務(wù)。

一些地方也公開宣布完成了全年發(fā)行任務(wù)?！陡＝ㄈ請蟆穲蟮婪Q，6月14日福建省在中央國債登記結(jié)算有限公司發(fā)行新增政府債券697.21億元，至此，今年財政部下達該省的新增政府債務(wù)限額1640億元已全部發(fā)行完畢。福建省成為全國首個完成全年新增政府債券發(fā)行任務(wù)的省份。

再如，安徽省財政廳表示，6月15日安徽省由財政部國庫司代理公開招標并成功發(fā)行一千多億地方政府債券。至此，2022年新增地方政府債券發(fā)行圓滿收官，其中，發(fā)行新增一般債券121.5億元、新增專項債券1615億元，發(fā)行節(jié)奏明顯提速，是全國完成年度新增政府債券發(fā)行任務(wù)的靠前省份。

安徽省財政廳表示，下一步，將進一步壓實市縣主體責任，加快專項債券資金支出進度，力爭在8月底前基本使用完畢，推動盡快形成實物工作量。同時，組織市縣提早謀劃儲備項目、做實項目前期準備，推動健全專項債券項目儲備入庫、發(fā)行使用、開工建設(shè)的循環(huán)機制，為擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長提供財政保障。

回望歷史，今年是首次在6月底前完成新增專項債發(fā)行的年份。2015年-2018年，由于地方債額度未提前下達，5月底6月初新增專項債才啟動發(fā)行。另據(jù)記者梳理，2018年、2019年、2020年、2021年監(jiān)管部門要求專項債發(fā)完的時限分別為當年10月底、9月底、10月底、11月底，專項債也在前述時限前完成發(fā)行。

從發(fā)行進度看，5月后地方債發(fā)行明顯提速，其中5月發(fā)行規(guī)模達1.2萬億，6月發(fā)行規(guī)模進一步攀升至1.93萬億，創(chuàng)出歷史新高，高出此前歷史高點0.6萬億。

此前的歷史高點為2020年5月的1.3萬億。當時地方債發(fā)行加快主要是為了給特別國債發(fā)行讓路，在2020年6月、7月一萬億特別國債發(fā)行完畢后，2020年8月地方債發(fā)行再度提速。

Wind數(shù)據(jù)顯示，2020年8月地方債發(fā)行規(guī)模達到1.2萬億，是歷史第四高，僅次于今年6月、2020年5月、今年5月。

增量政策工具猜想

專項債在6月底發(fā)行完畢后，下半年財政政策面臨缺“子彈”的問題。財政部部長劉昆6月21日在十三屆全國人大常委會第三十五次會議作報告時指出，下一步要加快落實已經(jīng)確定的政策，加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，謀劃增量政策工具，靠前安排、加快節(jié)奏、適時加力，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作，有效管控重點風險，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

6月25日，中國人民銀行貨幣政策委員會委員、中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長王一鳴在中國宏觀經(jīng)濟論壇季度論壇（2022年中期）上表示，當前供需還存在較大缺口。盡管基建投資在專項債發(fā)行進度加快的支撐下保持較快增長，但仍然受到項目儲備、資金用途、地方財政收支壓力、化解隱形債務(wù)等方面的約束。所以基建投資能不能對沖房地產(chǎn)和制造業(yè)投資減緩，還取決于下一步的政策力度。

王一鳴稱，當務(wù)之急要穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤，努力實現(xiàn)二季度轉(zhuǎn)正，經(jīng)濟能夠穩(wěn)定在合理區(qū)間。就宏觀政策來說，積極的財政政策需要加大力度。比如能不能適當上調(diào)赤字水平，進行預(yù)算調(diào)整。也可以考慮增加不計入赤字的特別國債的發(fā)行，來進一步推動內(nèi)需的擴大。

據(jù)記者梳理，近期市場、學界提出的增量財政政策工具包括提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增發(fā)專項債、提前下達2023年專項債額度并在今年發(fā)行、利用往年剩余額度發(fā)專項債等，但這些工具都有一定的制約。

赤字率方面，今年名義赤字率是2.8%，確有提升的空間。歷史上，1998年8月、1999年8月、2000年8月全國人大常委會審議批準預(yù)算調(diào)整方案，年中赤字率提升，主要是應(yīng)對亞洲金融危機沖擊。

在預(yù)算管理中，赤字通過發(fā)行普通國債及地方一般債解決，其中國債占比最大。但目前國債還有充足的額度，暫不需要再增加額度。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至6月26日今年國債凈融資0.28萬億，完成全年額度的10%，后續(xù)還有2.3萬億的額度待發(fā)行。

特別國債用途靈活，可不計入赤字，其邏輯在于特別國債的投向需產(chǎn)生收益，要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流與之對應(yīng)，以對應(yīng)的收益償還。此前，1998年的特別國債用于向四大行注資，2007年向中投公司注資，2020年則用于基建和抗疫支出。

華東某省財政廳人士表示，如果一筆特別國債對應(yīng)有實物資產(chǎn)，可以不列赤字。因此如果一定要發(fā)，最好要有對應(yīng)的實物量，不能純粹作為經(jīng)常性支出。

至于年內(nèi)增加專項債額度，此前并無先例。但當前地方債債務(wù)率已突破100%，專項債擴張面臨債務(wù)率約束。

至于提前下達次年專項債額度，此前確有先例：2019年-2022年額度均提前下達，下達時間一般是上一年的11月或者12月(2021年較為特殊，下達時間為當年3月初)，發(fā)行則是當年初。

根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，提前下達地方債額度的年份為2019年-2022年，因此提前下達2023年額度可能還需再授權(quán)。而如果2023年額度在今年發(fā)行可能還面臨諸多程序上的難題，也容易造成“寅吃卯糧”的透支印象。

此外，根據(jù)財預(yù)（2017）89號文（《財政部關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專線債券品種的通知》），各地利用新增專項債務(wù)限額，以及利用上年末專項債務(wù)限額大于余額的部分自行選擇重點項目試點分類發(fā)行專項債券的，由省級政府制定實施方案以及專項債券管理辦法，提前報財政部備案后組織實施。

此前地方計劃進行相關(guān)實踐，但未獲批準。海南省2019年預(yù)算報告披露，根據(jù)財政部相關(guān)規(guī)定，中央財政鼓勵地方利用專項債務(wù)限額空間發(fā)行土地儲備、政府收費公路及棚戶區(qū)改造等項目收益與融資自求平衡的專項債券。為保障重點項目資金需求，經(jīng)省政府同意、省人大常委會批準，2018年海南省計劃全額動用專項債務(wù)限額空間65.4億元發(fā)行項目收益與融資自求平衡專項債券。在2018年執(zhí)行過程中，因債務(wù)管控政策收緊，財政部不同意地方利用專項債務(wù)空間發(fā)行債券，因此海南省未能發(fā)行上述專項債券。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末地方政府專項債限額18.2萬億，余額16.7萬億，二者存在1.5萬億的空間。但這一“空間”在各省之間并非平均分布，約一半集中于京滬兩地。前述兩個方案均面臨地方債務(wù)率的約束。

從目前的情況看，前述財政政策增量工具仍在討論中，后續(xù)仍需官方定調(diào)。