《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》草案嚴(yán)禁盲目擴(kuò)大城建規(guī)模

　　4月24日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議上首次審議了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》草案。

　　中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安對(duì)此評(píng)價(jià)說，“規(guī)劃牽涉千千萬萬人的切身利益，城鄉(xiāng)規(guī)劃法應(yīng)該從增強(qiáng)法定性、民主性的方面，解決規(guī)劃合法性、合理性的問題?！?

　　而參與起草草案的建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)唐凱認(rèn)為，新法調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)分割規(guī)劃模式和管理各類空間資源，將成為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一。

　　目前規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律，主要是“一法一條例”——制定于1989年的《城市規(guī)劃法》和1993年的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，而從1990年到2006年，我國(guó)的城市化率已經(jīng)從26.6%提高到43.9%。

　　建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾在做草案說明時(shí)總結(jié)了現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨七大問題。 最主要的是城鄉(xiāng)二元分割，就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃管理模式不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展需要；一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃，批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，搞“政績(jī)工程”“形象工程”。

　　此外，有的地方在制定規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃過程中，缺乏充分的專家論證和廣泛的社會(huì)參與；鄉(xiāng)村規(guī)劃管理非常薄弱；密集城市群的發(fā)展需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；土地使用制度改革和投資體制的改革導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施制度需要調(diào)整；對(duì)規(guī)劃違法行為的處罰力度和責(zé)任追究需要完善，等等。

　　唐凱也表示，現(xiàn)行規(guī)劃法律對(duì)公共管理、依法行政的要求偏低，對(duì)政府本身的監(jiān)督限制缺乏，城市規(guī)劃編制應(yīng)確定內(nèi)容相對(duì)含糊不清，強(qiáng)制性的內(nèi)容也不多。

　　從2000年開始，建設(shè)部就著手城鄉(xiāng)規(guī)劃法的制定。

　　此次提交全國(guó)人大常務(wù)會(huì)首次審議的草案，在調(diào)整范圍上統(tǒng)籌考慮城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，確定了規(guī)劃中需要遵守的節(jié)約土地和資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公共安全等原則，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系，根據(jù)不同種類、層級(jí)的規(guī)劃規(guī)定了規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的職責(zé)、程序以及監(jiān)督檢查機(jī)制，并完善了建設(shè)項(xiàng)目在選址、取得土地到實(shí)施建設(shè)等環(huán)節(jié)的規(guī)劃許可制度，還強(qiáng)化了對(duì)規(guī)劃違法行為的責(zé)任追究。

　　而在長(zhǎng)期從事土地和拆遷法律事務(wù)的王才亮律師看來，新法至少有三大亮點(diǎn)。

　　首先是打破城鄉(xiāng)分割，統(tǒng)籌規(guī)劃，這可以避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的重復(fù)浪費(fèi)，也增加了農(nóng)村獲得資源投入的機(jī)會(huì)。

　　其次，新法強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中隨意、頻繁變更規(guī)劃的問題，草案嚴(yán)格了規(guī)劃修改制度，經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃，禁止擅自修改，只有符合法律規(guī)定的特定情況，才可以修改。

　　而且修改程序極為嚴(yán)格，應(yīng)先向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)同意后方可編制修改方案，修改后的規(guī)劃應(yīng)該按照原審批程序報(bào)批。汪光燾就強(qiáng)調(diào)，“規(guī)劃不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更，更不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意見而擅自修改?！?

　　王才亮對(duì)本報(bào)分析說，規(guī)劃是政府管理的重要手段，隨意修改將導(dǎo)致規(guī)劃流于形式，強(qiáng)調(diào)其法定性，也就是強(qiáng)調(diào)依法管理。

　　草案規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃在報(bào)送審批前，除了國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見，且公告時(shí)間不得少于30日，在報(bào)送審批材料時(shí)需要附具體意見采納情況和理由。這個(gè)規(guī)定增加了公眾參與的機(jī)會(huì)。

　　同時(shí)在對(duì)規(guī)劃實(shí)施上，除了強(qiáng)化規(guī)劃主管部門的行政監(jiān)督和人大的監(jiān)督外，還強(qiáng)化了公眾監(jiān)督。草案規(guī)定規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后必須公布，任何單位和個(gè)人有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為提出檢舉、控告。

　　不過，王才亮提出，草案對(duì)公眾參與，特別是規(guī)劃相對(duì)人、利害關(guān)系人的參與途徑保障仍嫌不足，在具體的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政許可法》的銜接問題沒有解決。

　　《行政許可法》對(duì)行政許可實(shí)施中需要聽證的情況做了規(guī)定，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的草案中，規(guī)劃公示和聽取意見，具體采取什么形式，哪些情況下需要舉行聽證會(huì)，聽取相對(duì)人和利害關(guān)系人的意見，并不明確。

　　王才亮說，規(guī)劃實(shí)施和調(diào)整往往會(huì)導(dǎo)致居民搬遷，或住所周邊環(huán)境變化，城市建設(shè)中由此產(chǎn)生的矛盾很多。如果不明確利害關(guān)系人在規(guī)劃編制、實(shí)施中的權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致很多爭(zhēng)議和扯皮。

　　唐凱還分析認(rèn)為，和過去相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的一個(gè)根本的變化是走出了過去從前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)來的城市規(guī)劃思維，使規(guī)劃成為公共政策的體現(xiàn)。

　　過去幾乎所有的投資都來自國(guó)家，規(guī)劃也就只是技術(shù)性的工作，通過規(guī)劃技術(shù)支持落實(shí)到空間上，確定要如何做。

　　而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多元化，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有越來越多的公共政策屬性，是調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)和管理各類空間資源的法定依據(jù)，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一。

　　比如，草案就規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃中確定的各種公共服務(wù)設(shè)施的用地，禁止擅自改變用途，城市、縣、鎮(zhèn)政府制定近期建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)。

　　除此之外，杜絕規(guī)劃腐敗也成為人們寄于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的重要使命之一。

　　王才亮說，現(xiàn)實(shí)中規(guī)劃腐敗主要存在于建筑領(lǐng)域的規(guī)劃變更。

　　據(jù)唐凱介紹，新法將著力建立健全體制機(jī)制，以利于防范規(guī)劃編制實(shí)施過程中各種腐敗問題；嚴(yán)格明確規(guī)劃許可審批和實(shí)施管理行為，杜絕任意修改規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容和規(guī)劃許可等以權(quán)謀私的現(xiàn)象。